H市学前教育专项资金绩效审计探讨范文

本文讨论了学前教育资金绩效审计的特点、目标、主体、方法、程序、内容等，结合 H 市学前教育资金绩效审计项目，剖析该市绩效审计存在的问题和原因，最后提出改进建议。

1 引言

1.1 研究背景和意义
发展学前教育，实施教育扶贫，加快供给普惠园，是保障民生的迫切需要。研究学前教育专项资金绩效审计，一方面为审计实务工作提供借鉴，有助于规范财政管理，提高资金效益；另一方面丰富了绩效审计理论体系，延伸了教育资金审计的研究范围。
1.1.1 研究背景
党的十九大对审计工作提出更高要求，要求审计机关推动中央重大决策部署贯彻落实，促进提升经济发展质量。依据《2017 年全国审计工作会议》，审计在揭示重大违纪违法问题，加强对权力的监督和制约方面发挥着积极的作用。在2013—2017 年，各级审计机关对 65 万多个单位的财政财务情况进行审查，移交2.35 万件违法违纪线索，推动健全 2.38 万项制度，促进挽回损失和增收节支 2.5万亿元。①绩效审计有助于各级政府转型为服务型政府②，逐步提升国家治理水平。各级审计机关应贯彻党的十九大精神，创新审计理念，积极开展绩效审计工作。
学前教育是重要的社会公益事业，但是当前幼儿教育资源投入相对不足、城乡发展不均衡、幼儿专任教师短缺、一些地区存在入园难的问题。在 2018 年“两会”召开期间，教育部部长陈宝生指出：“学前教育是当前中国教育的一块短板，普惠性幼儿园不足的问题亟待解决。”为了满足社会公众对于学前教育的需求，加强幼儿师资队伍建设，教育部正在实施第三个“三年行动计划”，规划到 2020 年实现普惠性幼儿园占比 80%以上、毛入园率达到 85%的目标。③并且，为支持各地增加幼儿教育资源、开展幼儿资助，在 2011—2017 年，中央财政累计下达学前教育专项资金 1100 多亿元。①地方各级政府也根据中央要求，设立促进学前教育发展的资金。开展学前教育专项资金绩效审计，有助于规范资金管理，提升资金效益，健全学前教育制度。
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1.2 文献综述
国内绩效审计研究主要包含：绩效审计理论与方法的探究、审计评价指标的探究，以及对中美之间或中英之间的效益审计比较等。许多国外学者研究绩效审计的角色定位和作用、绩效审计方法的具体应用、效益评价指标的内涵与功能。
1.2.1 关于绩效审计理论与方法的研究
（1）关于公共受托责任与绩效审计的研究
关于绩效审计产生的动因，杨时展（1986）提出效率审计产生于人民要求追究政府在履行职责方面所发生的不负责任、浪费资金等行为的情境；效果审计产生于公众要求政府在使用资金时应取得预期效果。郑石桥（2014）认为委托代理关系中的机会主义是绩效审计产生的动因。学者们认为绩效审计与公共受托责任存在辩证关系。蔡春、朱荣（2012）提出财政支出的增加，公众参政意识的增强，以及对于有效使用资金的需求，使得公共受托责任的内涵不断延伸。唐凯桃（2018）认为绩效审计随着受托责任内涵的延伸而发展，而审计功能的延伸有助于督促相关部门全面履行职责。
（2）关于新公共管理理论与绩效审计的研究
20 世纪 70 年代，为提升公共部门管理水平，西方国家实施改革，寻求高质量、低成本的新公共管理模式(Pollitt，2003)。Morin（2001）认为绩效审计有助于被审计单位管理层进行变革。Dunleavy（2015）比较新公共管理与绩效审计的目标，指出两者均致力于提高效益。
学者认为新公共管理的需求催生了效益审计。李凤雏等（2012）、王会金（2014）提出西方国家面对的公共管理困境，激发了对于绩效审计的需求，客观上引导政府部门通过审计提升管理效能。
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2 学前教育专项资金绩效审计概述

2.1 学前教育专项资金的含义及特点
上级政府拨款给本行政区域和本级政府规划的用于增加学前教育资源、提升幼儿资助水平、发展学前教育的具有指定用途的财政资金，一般被称为学前教育专项资金。学前教育专项资金具有财政性质、政策性强，以及依靠多部门履责共同促进学前教育发展的特点。
2.1.1 学前教育专项资金的含义
从预算管理的角度，学前教育专项资金是指财政部门或上级单位拨给教育部门，用于发展学前教育的具有指定用途的财政资金。学前教育专项资金包括三类：一是由中央财政设立的资金；二是市级专项资金；三是区级财政按照要求配套的资金。学前教育中央专项资金，由中央财政设立，用于支持各地增加学前教育资源、资助困难幼儿，分为扩大资源类资金和资助类资金。前者由财政和教育部门用于支持新建、改建、扩建公办园；促进普惠性幼儿园①发展；支持农民工随迁子女入园；支持农村学前教育支教等。后者用于资助普惠性幼儿园在园困难幼儿。学前教育市级专项资金主要奖补新建、改建、扩建的公办园，补贴普惠性民办园，资助困难儿童等。
本文认为学前教育专项资金是由上级政府拨款给本行政区域和本级政府规划的致力于加快供给学前教育资源、提升幼儿资助水平、发展学前教育的具有指定用途的财政资金。
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2.2 学前教育专项资金绩效审计的概念及目标
学前教育专项资金绩效审计主要评价资金投入、管理及使用效益。学前教育专项资金绩效审计的目标在于关注学前教育发展政策目标是否按计划完成，审查资金预算编制及执行的效率与效果，分析学前教育分类收费标准的合理性，评价资金效益。
2.2.1 学前教育专项资金绩效审计的概念
依据《国家审计准则》，效益性指财政财务状况以及相关业务达到的社会、环境和经济方面的效益。吴治理（2014）认为绩效审计指审计机关在对被审计单位财政财务情况及业务的真实合法性实施审计时，同时审查其运用资金的效率、效果和经济性。绩效审计致力于揭示问题、促进改革、改善管理、提升效益（宁波市审计学会课题组，2014）。
结合上一节学前教育专项资金的定义，本文认为学前教育专项资金绩效审计指在审查资金收支真实合法性的基础上，从资金的设置初衷和目标维度，运用科学的绩效评价指标，综合定量和定性分析方法，分别对资金投入、管理和使用的绩效等方面进行审计评价，审查资金所实现的经济性、效果性、效率性，并且从学前教育专项资金管理的体制机制层面揭示问题、分析原因、提出建议，从而规范资金管理，提高资金效益，实现加快供给普惠园、提升幼儿资助水平的目标。

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3 H 市学前教育专项资金绩效审计概况及存在的主要问题 ..............................19
3.1 H 市学前教育专项资金介绍 ............................19
3.1.1 H 市学前教育专项资金构成 ....................19
3.1.2 H 市学前教育专项资金奖补对象 ...................19
4 H 市学前教育专项资金绩效审计存在问题的原因 ........................30
4.1 H 市专项资金绩效审计主体独立性不足 ..........................30
4.1.1 双重领导体制影响审计独立性 ........................30
4.1.2 经费的依赖性限制审计独立性 ................31
5 完善 H 市学前教育专项资金绩效审计的建议 ........................38
5.1 优化专项资金绩效审计的法规环境 ..............................38
5.1.1 推动绩效审计操作指引制定工作 ...................38
5.1.2 完善依法独立审计的工作制度 .....................38

5 完善 H 市学前教育专项资金绩效审计的建议

5.1 优化专项资金绩效审计的法规
环境建议该市制定绩效审计操作指引，规范学前教育资金审计工作；完善依法审计的工作制度，提升绩效审计主体独立性；落实《H 市审计局审计现场管理办法》，改善业务流程规范化管理效果；加大对责任单位问责的执法力度，强化整改工作等。5.1.1 推动绩效审计操作指引制定工作为规范学前教育资金绩效审计工作，降低审计人员选取评价指标时的主观随意性，建议该市推动绩效审计操作指引制定工作，具体可采取以下措施。
（1）联合相关部门制定绩效审计操作指引。该市可依据《审计法》等，从制度层面建立科学的财政专项资金绩效审计操作指引，完善地方审计法规体系，配合人大修订《H 市审计机关绩效审计操作指引》，积极推进绩效审计立法，提高审计法制化建设水平，使得该市学前教育资金绩效审计工作有章可循。
（2）明确绩效审计操作指引的具体内容。该操作指引规范的内容包括项目立项、绩效审计方案编制、评价标准设立、审计证据获取途径、整改与成果运用方式等。并且，可提供计算机技术的应用案例、建议函示例、审计报告参考格式等，为该市学前教育资金审计实务工作提供理论指导，从而规范业务流程、防控审计风险。

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结束语
社会公众对于扩大学前资源的渴求以及学前教育专项资金问题的频繁出现，促使针对学前教育专项资金的绩效审计研究尤为重要。本文讨论了学前教育资金绩效审计的特点、目标、主体、方法、程序、内容等，结合 H 市学前教育资金绩效审计项目，剖析该市绩效审计存在的问题和原因，最后提出改进建议。总结本文，主要包括以下结论。
第一，绩效审计满足国家的现实需求。绩效审计有助于提高资金效益，能够揭示并且帮助解决资金政策方面以及政府体制机制的问题，促进政府转型为服务型政府，逐步提高国家治理能力。
第二，人口老龄化的问题，全面二孩政策的实施，使得国家重视对于学前教育公共资源的供给。开展学前教育资金绩效审计，有助于规范资金管理，完善公共服务体系。
第三，H 市学前教育专项资金绩效审计存在的主要问题包含：事前审计以及事中审计的控制力度不够、审计业务过程规范化管理效果不高、公平性指标和环保性指标缺位、绩效审计技术的信息化手段应用范围窄、绩效审计整改与成果运用存在薄弱环节。
第四，H 市学前教育专项资金绩效审计存在问题的原因包括：绩效审计主体独立性不足；绩效审计项目组成员的专业背景单一、缺乏具备信息化审计能力的人员；审计数据采集与分析的方法落后、审计技术的综合信息化程度不高；绩效审计现场管理办法和整改问责制度不健全；绩效审计指标实施细则缺位。
第五，完善 H 市学前教育专项资金绩效审计的五条对策包含：优化绩效审计法规环境、健全审计指标体系、创新绩效审计技术、注重人才队伍建设、强化学前教育资金审计整改。
对于未来的研究，应主要从三个方面进行。一是加强绩效审计法制研究。在现有法律规范基础上，探究满足绩效审计实务需求的操作指引。二是深入探索绩效审计评价指标。三是探索审计信息化建设。为了满足国家对于审计全覆盖的要求，应探索审计信息化。
参考文献（略）