1 引言
1.1 研究背景与研究意义
政府审计与公共受托责任关系密切，政府审计人员通过对政府融资平台实施审计并定期要求规范，不仅可以帮助主管部门做好相关政府融资平台管理，发现政府融资平台中存在的问题，还可以充实政府融资平台审计的理论研究。
1.1.1 研究背景
改革开放以来，随着我国经济发展步伐的加快，地方政府性融资需求快速增长。20 世纪 90 年代起，一些地方政府开始尝试通过设立投融资平台进行投融资，并逐渐形成了一定规模的投融资平台债务。2008 年下半年，为应对国际金融危机对我国经济环境的冲击，我国出台一系列经济刺激措施，包括积极的财政政策和适度宽松的货币政策等，以保证经济平稳健康发展。2009 年 3 月，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，支持有条件的地方政府组建投融资平台，以拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。此后，各级地方政府投融资平台发展迅猛，巨量地方政府债务隐藏了不容忽视的风险。审计署 2011 年 6 月 27 日发布的《全国地方政府性债务审计结果》指出，截至 2010 年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司 6,576 家，政府性债务余额 49,710.68 亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，各地投融资平台中约有 1,033 家存在注册资本未到位及抽逃出资等问题，涉及金额共计 2,441.51 亿元，约有 1,734 家投融资平台出现亏损。多年来，投融资平台为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机中发挥了积极作用，但由于信息披露不足及各方监督有限，出现了规模增长过快、运作不够规范、资金渠道不畅、投资效益不高等问题。
1.1.2 研究意义
推动政府融资平台运营管理改革及监管制度完善。地方政府融资平台公司作为政府融资渠道之一，在为地方经济及社会发展方面，曾发挥了积极作用。然而近些年地方融资平台公司暴露出来的问题越来越多，成了地方经济发展的重大隐患。同时，中央政府也对政府融资平台高度关注，屡屡出台有关地方融资平台的新政。目前大部分政府融资平台公司在经营和决策面前，往往都是地方领导商议决策，权利集中在少数领导手中，形成“一言堂”等现象，同时，外部的监管也未能形成规范①。本文以 YC 市城投公司为例，从政府审计视角分析了目前融资平台公司存在的问题，提出了相关对策，希望能够使审计机关在政府融资平台审计中发挥更好的作用，把更多的问题揭露出来，让政府融资平台的运营和监管受到更多关注，遏制地方政府违法违规融资行为。推进建立财政部驻各地专员办对地方政府债务的日常监督机制，依法加大查处和曝光力度，对违法违规的地方政府平台、金融机构，依法追究有关责任人的责任，共同维护良好的金融秩序。
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1.2 文献综述
政府融资平台审计由政府审计演变而来。在理论研究上，由于我国政府融资平台审计起步较晚，我国对政府融资平台审计的研究不是特别完善。对政府融资平台审计理论的研究，本文将主要从以下四个方面进行梳理。
1.2.1 关于地方政府融资平台成立背景的研究
地方政府成立融资平台的原因主要有两个。第一，地方政府财权与事权不匹配；第二，政府官员的竞争机制。杨飞虎和孟祥慧（2015）认为一方面中央实行“财权上移、事权下移”的分税制度，另一方面《预算法》也规定地方政府不能发行债券，这就使得地方政府的财政收入无法满足经济建设发展的需求。在这样的情况下，地方政府融资平台成为政府进行地方经济建设最有效的融资渠道。周黎安（2008）认为从表面上看这是政府行为，但经过更深层次的分析可以发现这实际是一种官员行为，政府行为其实是官员动机的体现。Oates（1985）将财政分权定义为各个层级的政府在地方公共产品和服务的供给上均具有独立的自由决定权。依照各级地方政府财政决策自由程度的差异，
Brid 和 Vdaillancourt（1998）将财政分权分为分散、授权和委托等三种类型。该领域需要重点研究的问题包括：（1）在财政分权模式下，地方政府如何提升关于公共产品质量和财政资金使用的独立决策能力；（2）财政分权对地方政府公共预算的制定与执行、对公共部门规模具有何种影响机制，及其实际影响效果的系统性评估问题；（3）如何在发展中国家构建基于地方民意的财政反馈机制，提高地方政府实施公共管理与执行地方财政预算的能力，以便通过财政预算的渠道准确体现地方投票人的公共产品偏好；（4）地方财政分权将诱发地区间竞争，如何评价政府间竞争对分权化成本及收益结构的真实影响；（5）如何进行分权化比例和政府规模之间、财政分权与区域公共产品最优供给之间、中央政府预算与地方政府预算之间等内生关系的标准测度问题；（6）财政分权如何借助对地方民主选择的影响产生一个有利于提高政府收入能力的分权化税收结构。我国地方政府融资平台的法定代表人和管理层主要由地方政府进行委派，甚至直接由国家公务员担任，地方政府拥有地方政府融资平台的人事权、所有权、融资和投资的决策权，地方政府融资平台实际上是由地方政府官员控制。余子良（2013）提到地方政府融资平台设立的一般过程有以下三个阶段。第一，地方政府通过财政资金拨付、土地划拨、规费注入、特许经营权、股权投资等方式出资成立一个资产规模与现金流可以达到融资要求的公司；第二，在必要时辅以财政补贴等手段；第三，在市场上通过商业银行贷款进行融资，并将所得资金重点投入到市政基础项目建设、公共事业地改善等方面。蒲丹琳和王善平（2014）认为地方政府官员的融资动力来源于晋升激励机制，激励强度与地方政府融资平台债务增长速度成正比。
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2 地方政府融资平台审计的理论概述
2.1 政府融资平台审计的概念、内容与特征
要了解政府融资平台审计，首先要了解什么是政府融资平台以及什么是政府审计，对我国政府审计建立起系统的概念并了解其发展，有助于更好地理解政府融资平台审计。
2.1.1 政府融资平台审计的概念
对地方政府融资平台进行审计，本质上是进行政府审计。对政府平台的审计是时代发展的必然，随着社会、政治、经济制度的进步而日趋完善，对它的需求是伴随着经济大环境的发展，尤其是金融市场投融资主体的不断扩大而形成的，并逐渐成为国家对国有资产及政府债务监督的重要工具。要保证国家统治阶层履行治理国家的职能，就应当为国家统治工具系统的正常运转提供所必须的资金，因此各级政府便有了自己的财政税收收支；同时，各级政府为了发展城市基础建设，对于资金往往有更大的需求，这时由政府注资控股的政府融资平台应运而生，地方政府的投资份额往往涉及到划拨土地等实物性质的出资，可以说设立地方政府融资平台其实也是国有资产的转移，以便更好地为市政工程融资，而为了更好地管理和监督这些政府融资平台，就需要具有国家强制力的审计机关来对其实施审计，进一步达到国家统治阶层的要求。因此，政府融资平台审计本质上具有政府治理的功能。作为审计的一大分支，对融资平台实施政府审计同事务所审计一样需要专业化的知识和人员独立性，但更大的区别在于政府审计的强制性，调配国有资产的单位必须无条件地接受中央或地方的审查监督。同时，政府审计机关有权力开展深入的审查工作，更有权力要求政府融资平台提供详细资料，这是会计事务所审计不能达到的效果。
2.1.2 政府融资平台审计的内容
我国现行对政府融资平台的审计基本是遵循一般政府审计的流程，按审计的内容分类，可分为财政收支审计、财务收支审计和经济效益审计三类。财政收支审计是指国家审计机关对本级财政预算执行情况和下级政府财政预算的执行情况，以及预算外资金的管理和使用情况的真实性、合法性进行审计监督。财务收支审计是对金融机构、企事业单位的财务收支及有关的经济活动真实性、合法性进行的审计监督。以企业财务收支审计为例，审计内容主要包括企业制定的财务会计核算办法是否符合《企业财务通则》、《企业会计准则》以及国家财务会计法则的规定，对企业一定时期内的财务状况和经营成果进行综合性的审查并做出客观评价。经济效益审计，是指对财政、财务收支及其有关经济活动效益进行监督的行为。审计机关对列入审计监督范围的所有单位和项目，都可以进行经济效益审计，其中以审计公共财政资金使用效益最为典型。
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2.2 政府融资平台审计的风险成因
政府融资平台的功能及特殊性质决定了政府融资平台的风险将会高于其他实体公司。第一，作为地方政府与资本市场的纽带，高负债率是在所难免的；第二，政企双重属性导致的管理相对混乱。接下来将详细阐述政府融资平台审计的风险成因。
2.2.1 持续经营能力不确定
企业的持续经营能力取决于企业管理水平和财务状况等因素，如果企业有较好的偿债能力、盈利能力、管理能力，就可以认定该企业具有较强的持续经营能力。地方政府融资平台的持续经营能力无法得到确定主要是因为其盈利能力较差，存在舞弊风险。从盈利能力上来说，政府融资平台公司承担的项目如城市绿化、市政道路建设、污水处理、管网改造等，这些项目都是由政府委托融资平台筹集资金，项目建设完工后由财政归还贷款，属于无回报的公益性项目。这些建设项目普遍具有项目投资回报率较低、投资回收周期较长的特点。所以总体来说，政府融资平台缺乏具有营利能力的建设项目，几乎没有营业收入，盈利能力十分低下。但一些政府融资平台公司为了满足银行贷款或债券发行的条件，采取虚构收入、提前确认收入、将还款资金确认为收入、少计折旧、少提减值准备、少计费用等手段人为调节收益，增加了重大错报风险.
2.2.2 政府官员兼任管理层影响内部审计效率
融资平台内的很多高管，诸如董事、监事和经理多为地方政府的党政领导和财政部门的干部，董事长通常由行政长官兼任，在实际工作和管理决策中执行“一支笔”审批，往往把重点放在政绩和部分面子工程上，对融资平台内部控制缺乏重视甚至认为融资平台的内部控制机制可有可无。而融资平台内部控制的执行者既要监督内部控制的贯彻落实情况，同时也是被控制者，这使其在内部控制过程中呈双重身份。这些具有政府部门工作经历的官员往往不太适应企业味道十足的内部控制制度，在执行过程中对内部控制心不在焉，认为内部控制活动和日常检査制度是一种形式和负担，对于内部控制制度的执行有消极抵抗的态度，同时对于已经存在的问题也不及时上报，没有充分尽守自己的工作职责，这一切导致内部控制流于形式②。
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3.1 计划审计阶段............................15
3.1.1 了解 YC 市城投公司及其环境............................ 15
3.1.2 确定审计目标........................16
4YC 市城投公司政府审计存在的问题及其原因...................... 25
4.1YC 市城投公司政府审计存在的问题....................... 25
4.1.1 针对政府项目的审计重点不突出................................25
4.1.2 对平台公司的审计以事后审计为主...........................25
5 改善政府融资平台政府审计的对策.................................30
5.1 健全地方政府融资平台投融资项目专项审计制度..........................30
5.1.1 决策依据审计........................30
5.1.2 举债融资过程审计..................................30
5 改善政府融资平台政府审计的对策
5.1 健全地方政府融资平台投融资项目专项审计制度
政府融资平台主要负责政府性施工等市政服务，如近年来比较火的棚户区改造工程。健全政府融资平台承建项目的专项审计有助于从各个环节把握政府融资平台的运营管理，更好地发现问题，解决问题。
5.1.1 决策依据审计
首先，审计机关需要详细评价经济决策的目标是否合理得当。所谓经济目标，就是通过经济决策以及为这个决策所付诸的行动的总称。经济决策的目标为经济决策明确了方向，能够使决策当事人统一思想，朝一个方向努力。从这个层面上来说，经济决策审计是非常重要的。在具体实践中，可以审计经济决策目标是否科学、合理、得当，是否存在大搞政绩工程的现象，是否存在假公济私的情形，是否有追逐短期利益的情况出现等等，都是经济决策审计要关注的。其次，审计机关需关注审计决策程序是否恰当。一般来说，一个决策目标拟定，履行决策程序，需要经过详细地实证调查和分析，要经过反复论证，要秉承公开、公正和民主的原则，这样的决策程序才是科学的，得当的，才不会出现假公济私，不切实际的情况。所以经济决策审计要对经济决策程序的合规性、科学性进行全面审查。因为政府平台公司就是为政府服务的，而政府是为人民服务的，我国是人民当家作主的社会主义国家，国情的特殊性决定了经济决策审计必须着重强调审计程序的公开及公正。最后，经济决策的审计必须对结果进行评估，尤其是要着重考量公司内部及群众的认可度。目前尚无相关制度规定政府平台公司的审计结果评估视角，但以民众的视角来评判经济决策的合理性，既强化了对经济目标以及决策程序的审计评价，又对审计发展具有一定的启示意义①。
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结束语
参考文献（略）