一、环境政策工具的一般理论
（一）政策工具的含义与类型
1.政策工具的含义
在国外文献中，政策工具（Policy Instruments）又被称为政府工具（Tools of Government）或治理工具（Governing Instrument），本文参考学者们的普遍观点，对这三个概念不作区分。由于国内外学者研究偏好不同，对政策工具的定义侧重点不同。统观国内外学者对政策工具所下定义，有如下几种：
第一，对政策工具的定义分为政策执行和政策结果两个角度。首先，迈克尔·豪利特和拉米什从政策的执行过程环节进行解释，认为政府是依靠政策工具进行政策的推行活动[23]。其次，彼得斯将重点放在政策产生结果上，认为政策工具的应用焦点在于政策产出或政策效果的实现。
第二，对政策工具的定义分为方法途径和目标两个角度。这种概念区分较为丰富，一方面，有学者认为，政策工具的运用主体是政府，政策工具仅仅是一种手段而不是目的。政策工具是实现公共政策目标的手段[25]，这种定义强调了政策工具是为实现政策目标而存在的解决问题的方法。陈振明定义：政府工具是政府实现其管理职能的方法[26]。这些解释更倾向于认为政策工具是一种手段，与之类似的解释方法有将政策工具当作某种途径，如莱斯特·M·萨拉蒙提出，政府工具是通过组织行动以解决公共问题的某种途径[27]。另一方面，从政策工具是为实现公共目标的角度考虑，张成福、党秀云强调，政策工具是政府治理的核心，如果缺少政策工具，政府的实质性目标就无法实现。因此，政府将政策工具转化为了具体行动的路径和机制，用以完成政策目标[28]。
第三，认为政策工具是政府行为的集合与组合。赵德余认为，可以将政策工具看作是为影响一些行为领域，而特别设计的管理规则的不同组合，这体现出利益主体之间的协商、妥协和合作，是制度分配和调整的过程[29]。阿瑟·B·林格林把“工具”概念描述为：聚焦于影响和支配社会过程的，具有类似特征的政策活动的集合。他侧重将政策工具解读为政策活动的集合。此外，欧文·E·休斯以政府行为作为落脚点，认为政策工具是一种政府活动和影响政府行为的机制。
.......................
（二）环境政策工具的分类与演变
1.环境政策工具的分类
环境政策工具作为政策工具中的一类，是公共政策主体针对环境问题，为了更好的实现人与自然可持续发展，所采取的各种手段和措施。将这些环境政策手段分类后即为不同的环境政策工具，它们在预防环境破坏、保护生态环境和治理环境污染的进程中发挥着重要作用。
环境政策工具的分类方式，大致有四种，也就是学者们常说的二、三、四、五分类法。传统的分类方式将环境政策工具划分为两类，一类是基于行政的命令—控制型工具，另一类是基于市场的经济激励型工具；经济合作发展组织的政策工具三分法主要包括：直接管制、经济手段（或市场机制）和劝说式手段三种类型；世界银行提出四大类的划分方式，即环境管制、利用市场、创建市场和公众参与。还有其他分类方法，如下表 2所示。
.................................
二、京津冀区域雾霾治理的现状分析
（一）京津冀区域大气污染治理的特点
1.治理主体的多中心化
在原有的行政区划管理体制下，京津冀地方政府呈现出条块分割的管理状态，各地将中央政府命令作为环境治理的唯一准则，选用政策工具具有盲目性。而京津冀环境治理主体多中心化的发展，一方面来讲，突破行政区划界限，不再以某一行政区政府作为绝对治理中心，更有利于发挥地方能动性。但是，另一方面，地方政府都存在自身利益，各地政策的执行中存在的矛盾不可避免，容易造成地区间行政资源无法整合利用。因此，治理主体的多中心化，对三地政府协作关系的构建以及跨界环境治理模式的建立提出了更高要求。
2.治理对象的跨区域性
环境政策工具选用的特殊性，正是基于环境的特性：在时间上是长久永续的，在空间上具有整体性。空气和水资源等都具有流动性，这就决定了环境污染往往跨越了多个辖区，环境治理的行政边界及功能边界更为模糊[36]。京津冀雾霾作为跨多个行政区的环境污染问题，增加了治理的复杂性和治理难度。并且，环境资源作为公共物品，其外部性产生的搭便车现象不可避免，尤其是在这种跨区域环境治理过程中，设施配备和技术供给的外部性，更容易导致不同区域间产生矛盾。
3.治理手段的强制性
在京津冀区域环境问题产生的初期，污染源和污染责任的确定相对容易，我国法律法规对大气污染防治进行了规范，一定程度上对污染源起到了控制作用。2013 年我国雾霾污染形势尤为严峻，有资料显示，全世界环境污染最为严重的 10 个城市中，我国占据了 7 个[37]，尤其是京津冀区域 PM2.5平均浓度高达 106μ g/m3，重度以上污染天数在全年的占比为 19.0%。自“大气十条”①实施以来，我国持续跟进环境治理的脚步，京津冀政府尝试通过各种手段来治理环境，其治理工作主要是限定产品生产和使用过程中污染物的排放量，针对在特定时间、地点进行的影响环境的活动行为，直接作出规定。各地多采用直接管制措施，如标准、许可证、配额、使用限制等强制性治理手段。
.......................
（二）京津冀区域雾霾治理的效果
根据《2017 年中国生态环境状况公报》，以及北京、天津和河北三地环境状况公报等资料可以看出，京津冀区域的大气环境状况逐步改善，但污染形势依然严峻。
1.空气质量持续改善：主要污染物浓度下降
京津冀雾霾治理的成效明显。2017 年，京津冀 PM2.5平均浓度为 64μ g/m3，比 2013年下降 39.6%，比 2016 年下降 9.9%。北京市 PM2.5平均浓度下降至 58μ g/m3，天津市 PM2.5平均浓度下降至 59μ g/m3，河北省 PM2.5平均浓度下降至 65μ g/m3。总体来看，京津冀地区的主要污染物浓度下降，详见表 3。
京津冀空气质量不断改善，尤其是河北省的空气质量改善幅度较大。2018 年 1—6月，169 城市空气质量改善幅度相对较好的 20 位排名中，有 6 个城市属于京津冀地区。排名由前向后分别是：保定（第 2 名），廊坊（等 4 名），邯郸（第 6 名），天津（第11 名），石家庄（第 15 名），邢台（第 18 名）；而排名相对较差的 20 名中，京津冀区域占 0 个。
.........................
三、京津冀命令—控制型工具的选用现状及其影响因素 ............................ 19
1.环境规划 ........................................ 19
2.特别排放限值 .............................. 20
四、京津冀经济激励型工具的选用现状及其影响因素 ............................ 25
（一）京津冀经济激励型环境政策工具的选用现状 ................................... 25
1.环境税费 .................................. 25
2.生态补偿 ................................... 25
五、京津冀自愿型工具的选用现状及其影响因素 .................................. 29
（一）京津冀自愿型环境政策工具的选用现状 .............................. 29
1.环境信息公开 .............................. 29
2.公众参与 ........................................ 30
六、京津冀区域环境政策工具的优化
（一）国外环境政策工具的经验借鉴
传统制造业国家，尤其是西方发达国家，与中国走过类似的“先污染后治理”的老路。各国在环境政策工具选择方面有着许多成熟的经验，在环境政策工具的具体选择和运用上各有亮点，对京津冀区域环境政策工具的选用具有借鉴意义。
1.美国环境政策工具中的成本收益分析方法的经验借鉴
（1）美国环境法律法规政策手段发展概况
环境法律法规政策手段是指，政府作为环境政策主体，通过制定法律法规，规定污染者的环境行为，并对其产生直接影响的制度措施，是传统的占主导地位的管理手段。二战结束后，资本主义国家的经济快速发展，1950 年至 1960 年的这段时间，是资本主义的黄金时代。同时，战争和经济为自然环境带来的破坏是巨大的。之后，环保主义兴起，发达国家开始重视环境问题，并先后创立了环境法体系。美国建国后，逐步制订了自然保护方面的法规，在 1785 年制订了第一部土地法令，之后 1787 年制定了第一个关于河流的法令。1948 年，美国政府制订了《联邦水污染防治法》，1955 年通过的《空气污染控制法案》标志着美国首次涉入控制污染的领域。
20 世纪 70 年代，联邦政府通过了一系列环境法案，总的来看，美国关于大气污染防治的法律法规尤为突出。但是，规制性工具在改善环境质量的同时，其本身存在失灵现象，对社会经济的不利影响逐渐显现。美国政府开始尝试在环境政策法规中引入成本收益分析，以期减少政策成本，提升政策工具效率，最终以最少的投入获得最大的收益。
.........................
结论
在环境问题对人类的生产、生活和健康产生持续性危害之时，如何通过生态环境政策有效地解决生态环境问题日益成为各国政府关注的焦点。政策目标只有通过政策工具的有效选用才能达成，因此，通过分析京津冀雾霾治理的政策工具选用现状，提出工具优化选用对策，试图为环境治理带来新的思考，这是本文的出发点。
本文运用文献分析法、比较研究法和案例分析法等，首先阐述了环境政策工具的概念、分类和演变。基于对政策工具一般理论的研究，分析京津冀区域雾霾治理的现状，包括治理特点、效果和京津冀大气污染现状的不平衡性。然后，分别分析了京津冀命令—控制型、经济激励型和自愿型环境政策工具的选用现状及其影响因素。最后，提出完善京津冀环境政策工具的对策建议。
近年来，京津冀的环境政策在不断发展与完善，但仍存在一定的问题。在前文研究的基础上，提出京津冀区域环境政策工具的优化选择路径。首先，借鉴国外经验：一是借鉴美国经验，在环境政策工具中引入成本收益分析方法；二是我国经济激励型政策工具和自愿型政策工具的选用不能满足环境治理需求，要学习韩国成功经验，注重非强制性手段的应用；三是借鉴德国环境政策发展经验，在选用自愿型环境政策工具时，依托并与生态文明理念相结合。其次，分别提出三种不同类型环境政策工具的优化对策：优化命令—控制型环境政策工具，包括提高政策工具选用主体的素质、发挥政府管理优势、健全环境管理机制、促进区域环境协同治理发展；优化经济激励型环境政策工具，包括充分认识市场手段的优越性、发挥政策工具的经济激励作用、培养和引进高端人才；优化自愿型环境政策工具，包括培育良好的公民参与环境、丰富公众参与形式和壮大环保公益组织。最后，针对环境政策工具的组合选用提出：一是结合当地环境情况，合理协调工具选用；二是注重政策选用时机，及时调整工具搭配；三是多元主体参与共治，创新工具组合形式。
参考文献（略）