食品安全治理中的政府协同能力建设之行政管理研究

本文是一篇行政管理论文，笔者以“食品安全”这一民生热点问题为切入点，将研究视角落在政府组织的能力建设方面，具备两方面的积极意义：从理论角度而言，这是对社会转型过程中政府社会管理职能定位的重新构思，也是回应“国家治理体系和治理能力现代化”的一种探索尝试。

第 1 章 导论

1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
自 1986 年疯牛病爆发以来，食品安全问题受到人类广泛重视并日渐成为一个困扰各国家、地区的世界性难题。我国幅员辽阔，人口众多，农业生产历史悠久，饮食文化丰富多样，食品安全风险隐患突出，食品安全监管形势复杂。以 2004 年阜阳劣质奶粉事件为开端，一系列食品安全问题被持续曝光出来，使得“舌尖上的中国”逐步陷入“谈食色变”的集体恐慌之中，并由此引发了社会对于食品安全问题的高度关注，更催生了百姓对于保障食品安全的强烈诉求。
食品安全监管任重道远，需要持续深入地从制度优化、资源调配、方法改进等方面进行探索实践。立足于我国国情，当前需要特别关注“监管体制优化”和“监管绩效提升”两个层次的问题。
一方面，鉴于食品行业生产、加工、储存、运输、销售等环节分散，在公共事务日益复杂化同时利益主体又日益多样化的时代背景下，过度倚重政府单一主体进行规制已然无法获得良好的监管绩效。食品安全监管中存在的“科层制下的狭隘视野，政策目标与手段相互冲突，资源运作重复浪费，政府机构设置重叠，忽视公民需求，公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性与不连贯性”等缺陷不断深化食品安全监管中“功能裂解性治理”趋势，由此带来的监管理念、监管主体、社会参与、监管方式等方面的碎片化问题，更进一步掣肘了食品安全监管绩效的提升。
由于食品安全问题具有系统复杂性、矛盾多面性、焦点突发性、风险滞后随机性的特征，现有理论成果就单一问题或领域而言具有不断深入的趋势，但整体上缺乏从食品安全质量链视角形成协同治理成果，难以支撑政府食品安全相关部门建立高效的协同决策与监管机制。因此，复杂形势下的食品安全保障应当首先着力于完善现有制度所存在的缺陷。由“一元分段监管”转向“多元协同治理”，则由有利于跳出政府一元管理体制的思维禁锢，同时也符合未来公共事务管理的发展趋势。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外相关研究情况
（1）国外关于食品安全监管的相关研究
国外学术界对食品安全问题关注较早，重点从食品安全的内涵特征、食品安全的影响因素、食品安全利益相关方、食品安全的控制手段等方面对该问题进行持续深入的研究。
食品安全的公共物品属性是政府对其进行监管的主要依据。Caswell 等（1992）认为，正是由于食品兼具经验品和信任品的属性，使得食品市场的信息不对称成为食品安全问题产生的根源。Jean Kinsey（2005）从食品供应链视角出发概括出了影响食品安全的七个因素：一是施用化肥农药、生长激素等带来的影响；二是空气、土壤、水源等农业环境资源的污染；三是由转基因等所带来的食品安全不确定性；四是食品添加剂的违规或者超量使用；五是假冒伪劣以及违法生产等败德行为；六是微生物所导致的食源性疾病；七是科技进步带来的新挑战。
一般而言，食品生产者，食品消费者及食品安全监管者等群体构成了食品安全的主要利益相关方。不同利益相关方的行动策略将直接或间接地对食品安全产生影响，这是国外研究关注的另一个重要议题。比如，Smelzer 和 Siferd（1999）的研究表明，食品企业在食品生产过程中，存在两种提高产品质量的动机：内部动机和外部动机。前者致力于降低成本，提高利润，后者则与交易成本相关，不同国家或地区的食品企业提高食品安全的动机是有差别的。Rimalf（1996）的研究成果则指出，尽管许多消费者非常关注食品安全，但食品购买行为却很少因为此类关注而发生改变。此外，消费者的实际行动与其宣传的态度往往存在差异。
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第 2 章 基本概念与相关理论

2.1 食品安全治理与协同能力相关概念
2.1.1 食品安全
人类对于“食品安全”的认识随着生产力水平的发展和生活质量水平的提高而不断深化，这一变化过程划分为两个不同阶段。
第一阶段对“食品安全”的认识主要侧重于“数量安全”方面，着重强调“一个国家或地区的食品供应量应当与一国或地区所在居民的食品消费需求相匹配”，因为当时世界上许多地方还存在粮食供应不足的现象。如在 1974 年 11 月召开的世界粮食大会上，联合国粮农组织（FAQ）就从食物数量满足人们基本需要的角度第一次提出了“食物安全”的概念，即“保证任何人、在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够的粮食”。
第二阶段对“食品安全”的认识更加侧重于“质量安全”方面，着重强调“一个国家或地区在食品消费过程中，其附带的各种有害物质不会对居民产生直接或者潜在的不良影响”，这一时期粮食短缺问题已经得到了极大改善，人们转而将关注焦点放在了食品卫生等质量问题方面。如 1996 年，世界卫生组织（WHO）将食品安全定义为“食品中不应含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素，从而导致消费者急性或慢性毒害感染疾病，或产生危及消费者及其后代健康的隐患”。
严格意义上的“食品安全”既包括食品的“数量安全”，也包括食品的“质量安全”，二者相互补充，不可偏废。当前，我国人民的物质生活条件得到了极大地改善，食品供应量能够很好地满足、维持人民生产生活的基本需求，食品“数量安全”已不再是“食品安全”问题的主要矛盾点。因此，本文中的“食品安全”，如未经特殊说明，多指食品的“质量安全”，即“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。
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2.2 相关理论基础
2.2.1 元治理
“治理”（governance）并非新鲜事物。从“长期与统治（government）一词交叉用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中”到“20 世纪 90 年代以来被西方政治学家和经济学家赋予以新的含义”，“治理”始终与人类的文明进程和社会发展紧密相连。
自 20 世纪中后期以来，政治社会关系发生了较为深刻的变化。面对越来越复杂、动态、多样的公共管理事务，“科层治理”和“市场治理”均出现了不同程度的“失灵”现象。在此背景之下，治理理论得以创立并快速发展。正如国内学者所言：“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理代替统治，正是由于他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。”1976 年，詹姆斯·玛奇(James March）和约翰·奥尔森（Johan Olsen）在其著作《组织中的二重性与选择》（Ambiguity and Choice in Organizations）中第一次提出“大学治理”(University governance)一词，
用于研究大学组织中的决策问题。1989 年，世界银行第一次使用“治理危机”(Crisis in governance)一词来概括非洲的现状。自此之后，“治理”被广泛地应用于政治发展研究中，特别是被用来概括“第三世界国家的政治面貌”。
研究“治理”的学者及其代表成果主要包括：现代治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙（James. N. Rosenau）对于“治理”内涵的界定；罗伯特·罗茨(Robert Rhodes)对于“治理”定义的六种不同理解；格里·斯托克(Gerry Stoker)总结的关于治理理论的五种观点；简·库伊曼（J. Kooiman）对于社会治理模式的三种划分等。作为一套宏大的理论体系，治理理论较为广泛地吸收了管理学、经济学、社会学、组织学等不同学科的有益成分，因而，学者对其有“多中心治理”、“合作治理”、“网络化治理”、“协同治理”等多种解读。
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第 3 章 食品安全治理中政府协同能力的研究框架 .................. 16
3.1 食品安全治理的基本要素 ...................... 16
3.1.1 主体要素 .................. 16
3.1.2 环境要素................. 17
第 4 章 食品安全治理中的政府协同能力的现状分析 ............ 27
4.1 我国食品安全治理现状............................ 27
4.1.1 食品安全治理体制仍需进一步优化.................. 27
4.1.2 食品安全治理绩效亟待进一步提升 ............ 28
第 5 章 食品安全治理中政府协同能力存在问题的原因 ................. 37
5.1 政府信息沟通能力“差”的主要原因.................. 37
5.1.1 信息披露机制有待完善 .................... 37
5.1.2 沟通交流渠道不够畅通 ..................... 37

第 5 章 食品安全治理中政府协同能力存在问题的原因

5.1 政府信息沟通能力“差”的主要原因
5.1.1 信息披露机制有待完善
政府信息沟通能力“差”的成因之一是食品安全治理的信息披露机制有待完善。食品安全信息具备公共物品的属性。政府在拥有食品安全信息获取权以及食品安全信息发布权的同时，也承担着食品安全信息披露的基本义务。但反思近年来发生的多起食品安全事件，社会媒体频频曝光在先，监管职能部门往往后知后觉，这种信息披露的滞后性折射出当前的食品安全信息披露机制存在重大缺失。
一是食品安全信息披露的制度基础薄弱。目前我国的食品安全信息披露制度还存在信息采集渠道分散、信息风险分析不足、信息追溯容易断裂、信息发布缺乏权威等突出问题。此外，立法的不完善使得社会公众的食品安全信息知情权难以保障，食品安全信息的共享和协调也缺乏相应的法律依据予以支撑。
二是食品安全信息披露主体之间协调不足。“大部制改革”对食品安全治理中的国家卫生和计划生育委员会、农业部及国家食品药品监督管理总局等部门的信息披露范围进行了重新划分，但由于食品安全信息披露主体刚刚组建，人员结构复杂，工作机制尚未捋顺，真正实现信息高效披露仍需长时间的磨合。
三是食品安全信息披露的内容相对有限。政府披露食品安全信息时容易陷入“想让公众知道什么就披露什么”的“权力幻觉”中，实际操作时，我国食品安全信息披露多以非定期非常态的抽检信息公布、突发性食品安全事件的事后处理通报等为主，较少涉及食品安全教育培训，食品安全危机科普等方面的内容。由于缺乏科学分类，食品安全信息披露往往难以满足不同使用者的需求。
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第 6 章 食品安全治理中政府协同能力建设的对策建议

6.1 政府协同能力建设概述

参考文献（略）