公共价值视域下我国邻避利益回馈机制之行政管理研究

本文是一篇行政管理论文，本文尝试以公共价值为研究视角，构建了邻避利益回馈机制执行的分析框架，为现实中的地方政府应对邻避问题提供一个全面、完整的解释和理论层面的科学治理途径。邻避回馈制度应该尽早着手建立，完善的邻避回馈制度是实现我国邻避运动科学治理的必由之路。

第1章导论

1.1研究背景和研究意义
1.1.1邻避问题的复杂化和常态化
近年来我国处于一个高风险社会下社会冲突频发的时期。随着城市扩张、人口迁移，城市容量己远远适应不了现在的爆炸式增长。社会公共基础设施的建设势在必行，但社会经济优先发展模式与社会价值、环境效益的矛盾争夺日益尖锐，大量以牺牲环境效益为代价的社会经济主体被人诟病，随着社会环保意识觉醒以及居民自身对环境的需求更为迫切。然而由于公共设施的负外部性无法避免，尤其是因邻避设施选址问题而形成的邻避冲突愈演愈烈，发生数量不断增多，抗争范围不断扩大，冲突矛盾不断升级，已成为我国城市治理的一大难题。随着厦门PX事件、大连PX事件，四川什邡反对钼铜项目、浙江宁波反对PX项目、江苏启东抵制王子排污项目、天津反对PC“绿色”化工项目、北京反对京沈高铁穿越居民区等项目诸见报端，人们终于意识到，城市发展带来的不仅仅是文明，同时也伴随着消减和破坏。随着邻避抗争从南到北，从沿海向内陆扩散，邻避项目建设已经不单单是政府的责任，更是在建设博弈过程各个利益相关者的舞台，政府在其中担任的角色更加复杂，既是牵头人，又是调停者。可以说是创建了规则，又在管理着规则。因此，邻避冲突对政府治理模式造成了巨大的冲击，提出了更高的要求。邻避项目建设面临“一闹就停”的困局，如何治理邻避冲突，是对地方政府执政能力、执政水平的重大考验。
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1.2文献综述
本文从公共价值、邻避治理以及利益回馈机制研究三个方面进行了文献综述。其中，利益回馈机制是邻避治理的最新路径，而公共价值的实现则是邻避治理的最终目的。
1.2.1国内外公共价值理论的研究
新问题需要新的范式来应对。随着社会公共事务的日益复杂，其不确定和风险性也随之增加，公共部门行政管理工作面临“棘手”问题成为愈来愈普遍的现象。传统公共行政始终强调“政治”和“行政”分离，也就是价值和工作相互独立，但在今天看来，似乎已经是不可能的了。面对着日渐复杂的社会问题，传统公共行政范式已经不可避免地日渐式微。在这种情况下，公共价值管理应运而生，公共价值范式区别于传统公共行政范式和新公共管理范式，强调政府部门应始终以实现公共价值为目标。公共价值理论的研究肇始于20世纪90年代中后期新公共管理的日渐式微以及公共管理场域公共价值缺失、民主治理碎片化的窘境。在以美国为首的西方公共管理学术界，有两位学者关于公共价值理论的研究最为得推崇。其一是以哈佛大学教授马克.莫尔为代表的公共价值管理战略三角形理论，另一位则是以波兹曼为代表的公共价值失灵理论。最早的关于公共价值的论述是马克.莫尔在他出版的《创造公共价值：公共部门的战略管理》书中有所提及，政府部门从来不以组织的传承和持续为最大目标，政府的最终任务应是为社会公众创造公共价值。在这一过程中，政府应承担起创造者的角色，以社会环境、组织内部环境的不断变化为依据，以政府部门对公共价值的考虑和理解为导向，通过调整改善行政机器或工具的职能和行为规范，从而服务于社会公共利益，创造出新的公共价值。
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第2章邻避治理中的利益回馈及公共价值分析

2.1邻避治理中“回馈”和“补偿”的本质区别
探讨什么是邻避利益回馈机制之前，我们必须要弄清楚什么是“回馈”，为什么要提倡“回馈”，而摒弃“补偿”的说法，将“回馈”和“补偿”做出本质的区分。这并不是在做无益的文字游戏，而是这两个词语背后，代表的是政府两种截然不同的治理思维。
通常来讲，如果邻避设施的负面影响极小，又在此基础上得到当地居民的理解和信任，那么一定的补偿手段是赢得民心的重要举措，因为补偿可以在一定程度上和邻避设施带来的负面影响互相抵消，并且提高选址地附近居民的收入，所以，解决邻避冲突的关键可能就在于补偿金额的丰厚程度。
如果我们基于这种观点：性质不同的补偿手段会引发不同效果的补偿结果，那么不同类型的邻避设施是否应该对应不同类型的补偿手段？不同类型的邻避设施选址是否也会受此影响？结合上述情况考虑，是否能找出较优的邻避补偿方案呢？由于我国城乡地价差别显著，人口较少且地价相对便宜，邻避设施选址往往集中在较为偏僻的城乡结合部社区，但也因为在这样政治教化偏少的地区，居民行动更容易不理智，从而引发邻避冲突。目前，国内外学术界己经针对这一问题进行了深入的研究，研究显示，受“贿赂效应”、“动机挤出效应”等的影响，部分种类的补偿手段会发生反作用，导致适得其反，而另外一些则是有效的补偿手段。但是目前的研究仅仅局限于金钱类和非金钱类的两种补偿条件。
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2.2邻避治理执行研究的共识一成利益的平衡
归根到底，是由于邻避设施自身所带的负面效应导致了邻避冲突，不同类型邻避设施带来的负面效应也有所不同，居民的反应和行为也会有所差异。例如，对于风险集聚类邻避设施来说，居民的抗争性往往是极端的。而对于心理不悦类设施，居民的行为往往不会那么极端化。由此，对于不同情况，政府所应采取的治理方式、治理手段、治理工具也就应该具体情况具体分析。
在邻避冲突的事件酝酿期，地方政府拥有较高的行政权力，是治理的主体。并且根据实际情况中居民的反应激烈程度、行为集聚等因素确定接下来应该采取的策略，在这一过程中，政府的回应是被动的，政府可能采取的策略是隐形的和强制的，抗争中的居民或其他利益相关者是政府需要治理的主要对象。而设施建设的运营方、专家和媒体既可能和政府部门秉持同一立场，从属于政府；也可能站在政府的对立面，成为政府的治理对象。在邻避冲突的酝酿期，政府的治理手段暴露出了治理理念的错位、治理方式的单一以及缺少灵活的市场化思维。以上种种种原因造成了邻避冲突频发，邻避设施建设难以继续，邻避困局形成。
随着公民权利意识提高以及政府管理方式的转变，强政府型的管控已经变成了多主体参与的治理形式，对于如何走出邻避设施“一建就闹，一闹就停”的困局，政府已经在探索中形成了信息公开、意见共同商讨、对设施周边居民给予补贴的柔和式解决方案，学术界也认为在处理邻避冲突过程中，平衡各利益相关者的得损，才是处理邻避效应的关键所在。
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第3章余杭中泰垃圾焚烧厂建设项目的利益回馈机制分析.....................26
3.1暴力型邻避事件背后的多重矛盾.....................26
3.1.1日趋激烈的邻避冲突与案例选择.....................26
3.1.2多元利益相关者的价值冲突一一邻避设施难以建设.....................26
第4章地方政府创新邻避治理方式的条件和动力分析....................37
4.1我国地方政府邻避治理方式创新的背景分析....................37
4.1.1自由裁量权和传统管理方式一地方政府邻避治理执行基础条件....................37
4.1.2内部授权环境价值难以整合一地方政府邻避治理执行客观障碍....................37
第5章邻避利益回馈机构建构：识别、支持和实现公共价值...................44
5.1识别公共价值..................44
5.1.1政府应明确公众的实际价值需求..................44
5.1.2公民应塑造公共价值理念..................44

第5章邻避利益回馈机构建构：识别、支持和实现公共价值

5.1识别公共价值
5.1.1政府应明确公众的实际价值需求
对于在邻避设施建设过程中起主导作用的政府来说，政府的执政理念直接影响着政府应对邻避冲突的行为方式，政府的一切行动的出发点和落脚点都是在此。所以，政府本身的理念抉择至关重要。首先，政府部门必须要明晰在邻避冲突中，什么样的价值目标才是合适的且能够解决冲突的，政府部门要有对公民、对社会的责任感，时刻把公民利益放在首位，并作为行动的准则。从社会稳定层面来看，邻避冲突往往会对社会秩序产生一定程度的负面影响，可是透过现象看本质，邻避冲突其实又是公民对环境正义、空间正义、自身知情权和参与权的合理诉求。所以，邻避运动并不是公民和政府的对抗，而是公民对政府的执政水平有了更高层次的要求。在这种情况下，政府应转变执政理念，放弃传统行政思维：稳定并不代表社会的发展，抗争才使社会进步。所以，在公共价值理念的指导下，政府应和居民们站在同一立场，理解居民的考量和顾虑，才能在根源上解决邻避冲突。其次，政府部门必须要依法办事。在很多案例中，政府部门的行为都显示了“强政府”的优先地位，很多程序往往是后续进行补办，甚至就此略过。所以在邻避设施的建设过程中，居民参与较少，所以居民后期的反感情绪也会相对加重。政府部门必须依照法律规定，在邻避设施建设的各个过程按规章办事，有序开展公示、听证会、环评等必要环节，最终和居民达成一致的价值共识。地方政府要做的事情集中于两个方面，第一是要解决居民对环境、健康、资产方面的顾虑，保证项目运营中不损害公民利益，并解决居民在合理范围内的物质补偿要求；另一方面，政府部门需要保证邻避设施自身的包容性和可持续发展性，保证项目建设后能够满足居民需求，并能长久投入到运作之中，而不是政府迫于政绩压力而做出的草率选择。
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结论

参考文献（略）