1绪论
1.1研究背景和意义
1.1.1研究背景
（1）历史背景
20世纪70年代，西方国家兴起了新公共管理运动，先后进行了政府自我改革，逐步将属于市场的权力归还市场，由实施权力管制向提供公共服务转变，由以政府权力为中心向以社会公共利益为中心转变。政府在塑造服务型政府的过程中，将转变政府职能作为重要工作，把为社会提供公共服务作为工作重心。行政审批制度在我国伴随着计划经济体制出现，政府通过行政审批高度集中掌握着社会资源分配权，在此背景下，行政审批成为政府管理社会事务的重要工具，具有十分分重要的作用。但是，随着我国市场经济的不断发展，社会对公共管理体制提出了更高要求，最初的行政审批制度已经难满足社会发展的需要。行政审批不仅是政府管理社会事务的重要工具，而且也是转变政府职能的关键环节。我国在构建服务型政府的过程中，如果仍将工作重心放在行政审批上，那么将不能彻底实现由管制型政府向服务型政府转变，因此必须要对行政审批制度进行改革。
（2）现实背景
在服务型政府中，行政权力只在市场失灵时充当弥补性角色，政府的主要角色是提供公共服务的机构。李克强总理在2015年政府工作报告中承诺全部取消非行政许可审批，2015年5月6日，国务院常务会议决定彻底取消非行政许可审批，该概念彻底成为历史。过去改革的实践经验证明，改革能否顺利进行取决于政府。行政审批主要由地方政府执行，行政审批制度改革也主要由地方政府落实。但是，在改革的实践过程中，由于缺少具体的理论指导和类似的经验借鉴，地方政府的行政审批制度改革仍处于摸索阶段。2015年鹰潭市在推进行政审批制度改革过程中取得了一定成绩，如顺利推进＂三单一网＂建设、公布实施政府部门权责清单及全面开展非行政许可审批事项清理工作。但是，由于主客观因素的影响，鹰潭市现行的行政审批制度仍有不足，深化行政审批制度改革势在必行。
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1.2国内外研究综述
1.2.1国内外硏究现状
（1）服务型政府的基本涵义
第一，服务型政府把为化会公众提供公共服务作为工作重心。传统型政府把政治统治作为政府的主要职能，政府为了维持统治地位和稳定狂会秩序也会向社会公众提供社会服务。马克斯和恩格斯曾指出，政府要想把政治统治一直持续下去，就必须把执行某类社会职能作为基础，只有执行了这些职能，才能维护统治地位。汪来杰提出，明确政府的主要职能是构建服务型政府的关键环节，在政府职能定位上，中央政府与地方政府的侧重点要有所不同，中央政府要强调宏观调控职能，地方政府要突出社会服务职能。传统型政府和服务型政府都提供社会服务，区分依据在于提供社会服务是否是政府职能的重点，其中可以参考政府在分配资源的过程中，社会服务事项占公共资源的比重。例如，在美国联邦中央政府开支中，国防和社会保障这两项所占比例约为49.7％；在美国州以下的地方政府开支中，公共服务支出占较大比重，其中教育、公共福利、医疗和保健这几项所占比例约为58.2%。与美国相反，在一些发展中国家，政治统治和经济建设的投入占用了大部分公共资源。
第二，服务型政府要有完善的公民参与机制，让更多的公民有足够多的渠道参与到政府决策当中。服务型政府的职能重也是社会服务，由公民自主决定政府提供服务的种类、方式和方法，政府对于社会公民提出的服务要求要有前瞻性回应。公共服务的提供如果取决于政府意志，则会容易出现政府Ｗ强制性的方式提供服务，违背服务型政府的本质要求。因此，政府不仅要让公民自行决定需要什么服务，而且还要让公民有便捷的渠道来表达自己的意愿。英国学者Mill曾提出，在办理一项业务时，应由与业务有直接利害关系的人来指定人员办理该项业务和决定如何办理该业务。在公民参与这层内涵上，服务型政府与民主理念有相吻合之处，在民主理念中，民主离不开公民参与，甚至民主就是参与。美国学者Cohen认为，民主实质上是一种社会管理体制，是一种公民可通过某些参与渠道直接或间接影响政府决策的体制。因此，服务型政府不仅要提供参与渠道和完善参与机制，而且还要实现社会权为公民化、社会决策民主化。
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2相关概念界定及理论基础
2.1服务型政府的相关概念和理论
2.1.1服务型政府的相关概念
（1）服务型政府的概念界定
关于服务型政府的概念，学术界主要有三种代表性意见：一是把服务型政府的表现形式作为概念界定的出发点，认为服务型政府把服务理念放在首位，通过设立＂市长信箱＂、建设行政服务中心以及＂一站式＂办公等方式不断改善服务态度和创新服务方法；二是将政府的职能定位作为概念界定的标准，认为服务型政府提供私人或者社会不愿意或不能提供的，但是又与社会公共利益相关的公共物品；三是以价值理念为导向进行概念界定，认为依照法定程序建立的服务型政府将公民本位和社会本位作为执政理念，在社会民主秩序的架构内，征询和依据公民的意志，承担为人民服务的责任。目前，第三 种概念界定是认可度和引用率最高的，它依据政府与公民之间的关系，强调公民本位、社会本位和权利本位抓住了服务型政府的本质。
（（２）服务型政府的基本内涵
基于以上具有代表性的三种观点，服务型政府主要包括五层含义。
第一，服务型政府的执政理念。服务型政府将大本位＂（公民本位、社会本位、权利本位）作为政府的执政理念，要求各级政府的工作人员在工作中要树立强烈的当事人取向，给予社会公众和社会姐织更多的主导性和自主性空间。政府根据社会公众的具体需要，利用行政权力提供更多更好的社会服务。
第二，服务型政府的职能范围。与服务型政府相匹配的是有限型政府，它要求政府发挥职能的范围是有限的，政府所充当的角色应该是补充型而不是全能型，即要求政府在市场和个人不能发挥作用时行使权力，并且提供的公共服务多是维护性和社会性的。
第三，服务型政府的运行机制。政府在制定和实施公共政策时，首先要获取服务对象（公民）的同意；其次要通过一系列的民主法定程序，并且决策的过程中必须要有公民的参与，通过公民和政府之间的广泛交流达成一致；最后，政府必须依法行政，在法律和公民授权的范围内施政，而不是随意性和强制性的提供服务。
第四，服务型政府的管理方式。管制型政府的管理方式主要是强制性的行政手段，容易存在机构职责不清、机构擁肿、审批环节繁多和办公效率低下等问题。与管制型政府的管理方式不同，服务型政府的管理方式是通过先进、科学和规范的管理方法来简化审批环节和优化工作流程，打造高效办事的透明化政府。
第五，服务型政府的行为后果。责任型政府和服务型政府在某些方面具有相同之处。服务型政府要求明晰职责权限和实施行为结果负责制，政府和政府工作人员要为自己的工作行为和工作结果承担相应责任。对于政府和政府工作人员的失职行为，公民有权利依照法律法规对其提出质询。
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2.2行政审批的相关概念和理论
2.2.1行政审批的相关概念
行政审批制度是指行政审批机关实施法律赋予其的公共权力，依法对业务申请人提出的申请进行资格认证，确定民事法律关系和民事权利能为等各种行政行为的合称。该制度包括行政审批的设定权限、设定范围、实施主体和实施程序等多方面内容。由于受传统计划经济体制的影响，我国行政审批涉及的范围广泛，被运用在许多行政管理领域，是国家管理行政事务时主要依据的制度。随着我国社会主义市场经济的发展，行政审批制度存在的问题开始逐步显现，成为深化行政管理改革的体制性障碍。因此，行政审批制度改革是我国行政管理改革的一个重要环节，是我国市场制度变迁的一个缩影。2001年我国开始在全国范围内推行行政审批制度改革.2014年国务院各部门全年共取消和下放246项行政审批事项，着力改革商事制度，有效释放市场活力、促进就业、扩大对外开放及激发社会创造力。
政府管制虽然在特殊时期对西方国家的经济复苏和繁荣做出了巨大贡献，但是随着社会形态变迁和社会结构转型，政府管制逐渐成为抑制市场活为的因素，市场这只＂无形的手＂被政府这只＂有形的手＂紧紧压制住。20世纪70年代初，出现了与之相对的一种理论，即政府管制俘虜理论。该理论关注政府管制中供应和需求的决定性因素，侧重研究政府管制的动机及政府管制对收入分配的影响程度。政府营制俘虎理论属于非规范性理论，它主要是通过评价作为管制者的政府为不同利益集团所作的各种替代性安排下的收益和损失，尝试解释某些特定的管制制度会出现并且发生变迁的原因。该理论认为政府管制是伴随着产业对管制的需要而出现的，立法者逐渐转变为产业俘虜者，并且利益集团最终会操纵管制机构，而执行者同样也会变成产业俘虎者，最终导致政府管制变为企业谋取垄断利润的强制性手段。
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3鹰潭市行政审批制度改革现状及问题..........13
3.1鹰潭市行政审批制度改革现状............13
3.1.1行政审批事项清理.............13
4国内外行政审批制度改革经验和启示.............25
4.1国外经验............25
4.1.1美国行政审批制度改革...............25
5鹰潭市进一步深化行政审批制度改革的对策建议.............31
5.1建立行政审批制度改革的领导机制............31
5.2推进行政审批层级一体化改革...............32
4国内外行政审批制度改革经验和启示
4.1国外经验
美国政府对市场的管制大体上经历了＂自由竞争一一政府管制一一放松管制—政府再管制＂这一发展历程。政府本应在市场机制不能发挥作用时才使用行政手段对经济进行干预，但在20世纪70年代以前，美国政府通常利用行政权力对市场进行规制，并不考虑市场机制能否自行解决问题。20世纪70年代，美国政府对公民、企业、市场和社会的管制程度到达了顶峰，繁多的行政审批项目和繁琐的行政审批程序影响了政府办事效率，阻碍了市场良性竞争，抑制了市场活力。
20世纪70年代中期，美国政府开始着手行政审批制度改革工作。在福特总统时代，美国政府开始大规模放松政府管制，在公共部门引入市场机制，大幅度精简行政审批项目和优化行政审批程序，取得了显著的改革成果。从1975年减免证券市场股票费用开始，美国政府逐步放松对某些行业的政府管制，并且逐步减少行政审批事项。1977年美国的《航空业解除管制法》取消了对航空业大部分的价格管制和进入管制，允许私人企业自由进入，同时航空公司还可自行增加航班，制定票价。在此之后，美国政府开始逐渐放松对石油和天然气的价格限定，并且减少对铁路运输、电力、电话设各和银行业等领域的管制。截至1990年，美国因为放松管制获得了约400亿美元的收益。20世纪末期，美国经济高速增长，从某种程度上来说，也是行政审批制度改革带来的红利。
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5鹰潭市进一步深化行政审批制度改革的对策建议
5.1建立行政审批制度改革的领导机制
鹰潭市在行政审批制度改革工作中，虽然把行政审批与优化经济发展环境、焕发社会经济活力和构建服务型政府结合起来，但是尚未明确行政审批工作的牵头单位。例如，行政审批事项有的由编办负责推进，有的由法制办负责推进，还有的由政务中心负责推进。
第一，建立以市机构编制委员会作为牵头部门的领导机制。在推进行政审批制度改革过程中，鹰潭市应建立以市机构编制委员会作为牵头部门的领导机制，从整体上把握简政放权工作以取得更大改革成效。首先，由市长来主导推进行政审批制度改革工作，借助市编委架构，通过党政合力形成行政审批制度改革的领导机构。其次，市机构编制委员会可以通过行政力量调配人员以解决市编办人员不足的问题，确保与中央编办、省编办对接工作顺利。最后，鹰潭市可以从市编办、法制办、监察局和行政服务中心管理委员会借调业务能力强、有责任心的工作人员组成行政审批制度改革专题小组。政府要依据行政审批改革工作的具体职能进行分工，例如，由市编办专门负责审核权力清单和推进简政放权工作；由市法制办负责依法行政和权力公开工作；由市行政服务中心管理委员会负责优化行政审批流程及打造服务平台工作；由市政府办和纪检办组织考核部门负责改革过程中的督查考评和监督问责工作；由市信息化管理办公室负责建立审批系统和共享信息工作。
第二，部门内部引入＂一把手＂负责制。在推进行政审批制度改革过程中，鹰潭市可以学习中央政府的工作方法并在其基础上有所创新。在借鉴其他试点地区的实践经验基础上，鹰潭市可以通过借助专家力量和组建专业团队制定本市行政审批制度改革方案。鹰潭市政府内部具有行政审批权力的部门可以引入＂一把手＂负责制，形成＂一把手＂领导承担工作总责任、分管领导管理日常工作和专门人员实施方案的工作机制。另外，通过协同机制让其他职能部门与权力部门合作，共同参与到改革工作中。
参考文献（略）