本文是一篇政治论文，笔者认为长期来看，苏丹在复兴大坝问题中的立场有两种可能选择：其一，如果苏丹局势稳定，能出现一个相对稳定的政权，发展经济将是执政精英的首要任务，而复兴大坝对苏丹农业的益处极有可能使苏丹再次选择支持埃塞。
一、复兴大坝问题历程和苏丹立场的摇摆
（一）复兴大坝问题的起源与现状
1. 尼罗河水资源问题
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尼罗河水资源的不公平分配与流域内缺乏权威的协调机制，是复兴大坝问题出现根源。首先，尼罗河水资源的长期不公平分配为国际冲突埋下了隐患。尼罗河流经11个国家，但是大量水资源的使用权却长期被位于下游的埃及垄断。埃及水资源份额的合法性主要建立在1929年埃及与英国和1959年埃及与苏丹缔结的两个尼罗河协议上。然而，由于历史原因，这两个尼罗河协议并没有包含流域内的所有国家，仅考虑埃及和苏丹的用水需求，将尼罗河的绝大多数水份额划分给了埃及和苏丹。随着流域内其他国家的独立，尼罗河历史协议的合法性遇到了的挑战，这些上游国家要求重新分配尼罗河的水份额。但是，埃及以国家安全为由，拒绝在尼罗河水分配问题上退让，并凭借其相对强大的国家实力和国际影响力，阻扰上游国家开发和利用尼罗河。上游国家的发展需求与埃及的“安全需求”之间的冲突，让尼罗河成为最容易发生冲突的跨国河流之一。
其次，权威协调机制的缺乏鼓励了流域国家的单边行动，无论是只包含埃及和苏丹的尼罗河历史协议，还是后来的“尼罗河倡议”（NBI）制定的“合作框架协议”（CFA），都没有获得流域国家的广泛认可。上游国家认为1929年和1959年的尼罗河协议只保护了下游国家的利益，不具备代表性，而埃及和苏丹则认为“合作框架协议”未尊重两国的历史权利，拒绝签署。这为流域国家开展单边行动创造了空间。随着尼罗河流域国际格局的变化，埃塞开始单方面修建复兴大坝，正式挑战1959年尼罗河协议规定的水资源分配秩序。
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（二）苏丹在复兴大坝问题中立场的摇摆
从复兴大坝问题的历程看，苏丹在该问题中的立场三次变动，而苏丹立场的摇摆也影响了复兴大坝问题的发展方向。例如，苏丹早先对埃塞的支持改变了上游与下游的力量平衡，加剧了埃及在尼罗河流域中的衰落①而近期与埃及结成同盟则加剧了复兴大坝问题中的矛盾的解决。②无法忽视的是在华盛顿谈判破裂后，正是苏丹在埃及、埃塞中间的斡旋推动了复兴大坝谈判的恢复。不过，苏丹的立场经常难以界定，这一点可以从苏丹官员在复兴大坝问题上的许多表态中看出。
大致而言，苏丹在复兴大坝问题中的立场可分为支持埃塞、中立和支持埃及。在巴希尔执政时期，苏丹主要持支持埃塞的立场。虽然苏丹曾与埃及共同抵制“尼罗河倡议”（NBI）制定的“合作框架协议”，但是当复兴大坝开始修建后，巴希尔便政权调整了对尼罗河水问题的政策，支持埃塞修建复兴大坝。有人认为巴希尔促成三国达成2015年复兴大坝原则宣言是中立的表现，实则不然，因为原则宣言的签署实际上迫使埃及改变了原有立场。埃及曾坚决反对包括苏丹在内的尼罗河上游国家“单边”开发水利工程，除非满足以下两个条件：得到埃及的“同意”和满足1959年尼罗河协议规定的埃及的份额。而2015年原则宣言的签署，迫使埃及在没有满足这两个条件的情况下接受了复兴大坝工程。此外，苏丹前外长曾公开呼吁埃及加入苏丹与埃塞的尼罗河流域合作，苏丹军队的参谋长也在2018年5月1日同意与埃塞建立联合军队保卫复兴大坝的安全。
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二、支持埃塞：内忧外困下的个人选择
（一）巴希尔支持埃塞的外交努力
正如前文所述，巴希尔上台调整了苏丹的外交立场，选择支持埃及在尼罗河问题中的利益，共同捍卫1959年尼罗河协议制定的流域秩序，并反对尼罗河上游国家“单方面”开发水利工程。苏丹外交的调整换得了埃及对苏丹建设麦洛维大坝的支持，此后两国在尼罗河问题中一直保持一致立场，直到复兴大坝问题出现。
巴希尔对埃塞的最大支持是促成三国在2015年签署了复兴大坝原则宣言，迫使埃及承认复兴大坝的“存在”。埃及此前坚决反对尼罗河上游国家单方面修筑大坝，坚持上游国家开发水利设施须满足两个条件：（1）获得埃及的允许，（2）必须在1959年尼罗河协议的框架内使用尼罗河水资源。埃及通过封锁上游国家经济援助、战争威胁等方式阻止上游国家开发尼罗河，穆尔西政府曾公开威胁可能对复兴大坝采取军事手段。然而，2015年原则宣言的签署迫使埃及承认了复兴大坝的“存在”，同意在复兴大坝问题上开展国际合作。在巴希尔的努力下，2015年埃及、埃塞和苏丹在喀土穆签署了《复兴大坝原则宣言》（GERDP），三国同意本着合作互利、可持续发展等原则处理复兴大坝问题。2015年的原则宣言上尼罗河国际合作史上的重大事件，宣告了埃及在尼罗河水分配问题上的妥协。埃及被迫同意埃塞在未经其“允许”下拥有开发尼罗河水资源的权利，承认了复兴大坝的“存在”。
2015年原则宣言达成后，苏丹与埃塞在复兴大坝问题上紧密协调，采取了包括同意与埃塞建立联合军队保护大坝安全在内的一系列措施。
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（二）巴希尔时期的政治挑战
1.内忧：经济危机和内部动荡
巴希尔在复兴大坝问题中选择支持埃塞与其面对的政治挑战密切相关。巴希尔政权曾将经济发展作为支撑其执政的重要支柱，并出台了“经济拯救”计划。1989年军事政变后，苏丹军队和伊斯兰主义者建立的政权便自称为“拯救”（Al-Ingaz）政权。在图拉比主政时期，“拯救”政权的合法性主要来自意识形态领域，将全面“拯救”苏丹的国内政治制度社会道德、经济的成果作为其合法性的象征。随着图拉比的失势，“拯救”政权的重心转向了经济议程，开启了“经济拯救”计划。①随后，在石油业飞速发展的刺激下，苏丹经济得到了飞速发展，巴希尔政权的合法性也得到了加强。但是，巴希尔的经济发展并没持续保持，随着其经济发展的两大核心水利农业工程的破产以及石油经济的衰落，巴希尔主推的“经济拯救计划”也濒临破产。
出于经济和政治的考虑，巴希尔政权在将石油作为经济引擎的同时，选择通过发展水利农业来辅助其“经济拯救”计划。在经济方面，全球石油价格的波动使得苏丹精英意识到过分依赖石油的危险性，将农业作为苏丹经济发展的第二个引擎。在政治上，苏丹的农业工程能够吸引来更多的阿拉伯国家投资，并且通过发展农业需求下的大型水利工程开发（如麦洛维大坝），能够更直观展现政权的治理绩效。
然而，水利工程开发的高度政治化，却加速了巴希尔政权“经济拯救计划”的破产。巴希尔将水利功率视为延伸、组建精英联盟的工具,管理相关工程的人员并非专业技术人员，而是支持自己的政治精英，这导致大量的资金投入并未换来苏丹农业的发展。农业项目不仅无法营利，也无法偿清高额的国际贷款，国际金融机构逐渐对苏丹的农业失去信心，农业贷款降至冰点。①同时，作为整个水利农业工程的发展标志的麦洛维大坝无法实现巴希尔政权承诺的供电需求，在苏丹民众中失去了“魅力”。雪上加霜的是，“经济拯救”计划的另一支柱石油经济因南苏丹独立而彻底失去动力。南苏丹的独立带走了苏丹四分之三的石油资源，苏丹也因此损失了40%的石油收入和90%的石油出口收入。②石油收入的丧失不仅中断了苏丹的经济增长，也带来了通货膨胀率上升、汇率贬值等宏观经济的失调。
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三、保持中立：执政联盟巩固政治地位的措施 ............................... 27
（一） 执政联盟调停复兴大坝争端的尝试 ................................. 27
（二）执政联盟中的军文关系：矛盾与协调 ............................ 29
（三）保持中立：共同政治挑战下的需要 ...................................... 30
四、与埃及结盟：内部斗争激化影响外交立场 ..................................... 32
（一） 执政联盟在复兴大坝问题上与埃及的协调 ......................... 32
（二）结盟埃及：执政联盟内部斗争的结果 ................................ 34
五、影响苏丹外交立场的因素 ............................... 36
（一） 国家“分裂”导致精英利益大于国家利益 ......................... 38
（二）政治安全：苏丹政治精英的核心利益 ............................... 39
五、影响苏丹外交立场的因素
（一） 国家“分裂”导致精英利益大于国家利益
苏丹独立后国家呈现一种“分裂”的状态，这种“分裂”体系在苏丹的社会结构、政权与社会的关系两个层面。首先，从社会结构上看苏丹国内混杂了50多个民族，拥有多重的宗教信仰、语言和文化。而这种多元化的社会结构并没为苏丹带来包容的社会环境，反而因中央政府将族群冲突的政治化加深了苏丹国家的“分裂”。这种“分裂”带来的矛盾最明显地体现在苏丹的央地冲突上。苏丹南部、西部、东部与中央政府的矛盾甚至武装冲突始终贯彻苏丹独立后的历史。同时，苏丹的政权从独立开始就缺乏包容性，以首都喀土穆为核心的苏丹尼罗河“河岸精英”一直掌握着苏丹的政治、经济权力。全国的农业、商业资源也被“河岸精英”牢牢把持。这就使得苏丹的政权不具备全国代表性，往往只是代表了一部分政治精英的利益。
政治论文参考
其次，在政权与社会关系层面，哈里·维霍文认为“后殖民时代非洲国家外交政策往往与民众的不满相隔绝”，①社会很难影响非洲国家精英的外交决策。在苏丹同样也是如此，政治精英做出的外交决策不会考虑社会层面的反馈。如尼迈里与埃及联合开发琼莱运河的行动遭到了南方人民的反对，导致内战的再次爆发。而在当前的过渡时期，苏丹军方推动了与以色列关系正常化的进程，苏丹社会虽然有反对的声浪，但还是没有阻止苏丹军方签署《亚伯拉罕协议》，实现与以色列的关系正常化。而苏丹精英与社会的分裂在当前的过渡时期更为明显，苏丹社会当前主要希望能够坚持落实2018年“十二月革命”的目标，改变苏丹政治体制的弊病，但是苏丹当前的执政精英仍将巩固自身权力作为优先事项，拖延甚至阻止开展改革进程，这也导致了苏丹当前社会抗议的频繁发生。
因此，苏丹在独立后国家的“分裂”，政权与社会之间的隔阂使得其难以形成统一的国家利益，苏丹政权的利益也不具备广泛的代表性。政治精英的利益成为了其外交政策中的核心，不稳定的国内环境使得政治安全成为了苏丹精英的核心利益。从而使精英利益高度影响苏丹的外交决策。
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六、未来走向：精英政治影响苏丹复兴大坝问题立场
自2011年埃塞开始复兴大坝工程，埃及、苏丹和埃塞的复兴大坝问题争端已持续了多年。虽然埃及在复兴大坝问题上采取了多项措施，但一直处于被动地位。埃塞掌握着复兴大坝问题的主导权，埃塞不仅在没有达成三方协议的情况下，单方面完成了复兴大坝的两期蓄水工程，而且还在2022年2月宣布复兴大坝开始发电。①埃塞的“单边行动”改变了复兴大坝谈判的焦点。在大坝完成第一蓄水前，复兴大坝谈判的焦点主要是技术、法律问题；而当埃塞完成第一期蓄水后，谈判的焦点变成了是否缔结有法律约束力协议的问题。
在复兴大坝问题十余年的延宕期间，苏丹的立场已摇摆了三次：从巴希尔时期的支持埃塞到居中调停促进复兴大坝谈判恢复，再到2021年与埃及结成同盟。虽然苏丹的立场并不能主导复兴大坝问题的解决，但对复兴大坝问题的走向却有着重要影响。巴希尔政府对埃塞的支持，迫使埃及接受了复兴大坝的修筑；在持中立立场期间，苏丹又为复兴大坝问题的解决搭建了沟通平台，缓和了埃及和埃塞的矛盾；而苏丹与埃及结盟后，复兴大坝问题的矛盾被激化，三方达成解决协议的前景更不明朗。
参考文献（略）