导 论
就本文研究的历史阶段，新闻自由已在理论界隐约呈现出兼具消极和积极自由的双重属性趋势，但并未形成系统的理论，这种局限从当时对“新闻”一词的理解中可以明显地看出来。据统计，当时对关于新闻的定义已经有数十种，如果把这些定义分类，最为典型、影响最大的有三类：一是事实类。以徐宝璜为代表：“新闻者，乃多数阅者所注意之最近事实”。①二是报道类。以陆定一为代表：“新闻即新近发生的事实的报道”。②三是传播类。以黄天鹏为代表：“新闻是最近变动的事实的传播”。③以上概念均出自于新闻学者的概括，侧重于从新闻的特性、活动和功能方面理解“新闻”，均没有涉及新闻在法律上有什么样的权能的分析，更不用说新闻自由的权利属性。直至储玉坤在 1948 年提出新闻“采访权”的概念，④第一次将新闻的权利属性扩展到积极自由，但已到南京国民政府统治末期，未能对其立法产出影响。理论上的不成熟导致在南京国民政府立法中始终未走出新闻自由与言论、出版自由混用的局面。由此本文在所引用的相关立法条文和学者论著中，基本上均是以言论、出版自由表达新闻自由的含义。
第一章 南京国民政府新闻出版立法的背景
第一节 南京国民政府成立之前的新闻出版法制
一、 清末宪政运动中诞生的《大清报律》
（一）《大清报律》的制定背景
1833 年发刊于广州的《东西洋考每月统计传》的出版，拉开了近代意义中国报业的序幕。其后，报业在洋务运动、戊戌变法等一次次国人追求富国梦想的实践中，作为社会各界表达诉求有效途径而迅猛发展。据统计，仅 1897 年和 1898年两年间，国人新办报刊就达 94 种，分布于全国 20 多个城镇。①郑观应、梁启超等众多有识之士纷纷以报刊为阵地，宣扬理念，传递新知，启发民智。1900年起，清政府开始逐步推出兴办近代教育、鼓励工商等“新政”。借此，近代报刊业迎来了一个小高潮。但随着报人和报社数目的急剧增多，报业经营失范现象日益严重。各种商人、落魄文人等进入报业，报人鱼龙混杂。他们或将报刊作为纯粹营利的工具，为扩大发行不惜编造新闻、或暴力、诲淫、隐私等新闻；或以极端、激烈的言辞抨政府和社会以引起民众的瞩目。报业快速而无序的发展面临着失控的局面，仅仅依靠《大清律例》中“凡造谶纬、妖书谣言及传用惑世者，皆斩”、“捏造言语，录报各处者，系官革职，军民杖一百，流三千里”等笼统且严酷的刑事法规定，远不足以应对日益繁杂的新闻出版活动。清政府开始考虑用专门立法加强管理。同时，由于当时新闻来源大多被外资报社控制，在重大外交和军事事件的对外宣传方面屡屡使清政府限于被动。清政府深深感到发展和保护本国报刊的重要性。1901 年，清政府管学大臣张百熙在上疏中首次提出制定报律问题。1906 年清政府正式启动预备立宪。以载泽为首的五大臣考察西方宪政回国后，呈递《奏请以五年为期请行立宪政体折》中，明确提出应迅速制定集会、言论、出版三项法律，“以一趋向而定民志”。①最终促使清政府迈开近代中国新闻立法的艰难步伐。
（二）《大清报律》主要内容及影响
1908 年 3 月 14 日，清廷颁布并施行了中国有史以来第一部新闻出版法——《大清报律》。该律于 1 月 16 日由民政部会同法部，以“各国通例”，主要是《日本新闻条例》为基础，“参照内地情形”拟定，经由宪政编查馆审核、“酌加损益”，于 3 月 14 日正式颁布。正文四十二条，附则三条。内容包括报纸的创设制度、内容审查制度、处罚等诸多方面。报馆创设采注册登记制。注册登记制，即申请创设报馆时，凡符合法定条件和程序的，依法均得登记备案，无须审批。这是一种比较宽松的创设制度。《大清报律》第一条至第五条，依次规定了报馆的创设登记、变更登记、保押费缴纳及申请人资格等要求。依第一条、第四条和第五条规定，报馆申请人须在发行前二十日，将报馆名称与体例、发行人、编辑人和印刷人的姓名、履历与住址、发行所、印刷所的名称、住址等四项内容向所在地方官衙申报，并按规定缴纳保押费，由地方官衙转呈本省督抚咨民政部存案。四项申报内容和保押费的缴纳，便于政府的管理，并为日后报馆责任的承担提供保证。对于受鼓励的报刊，可免缴保押费，如专载学术、章程、图表、艺事、物价报告等项内容的报纸。发行后以上四项申报内容发生变化时，应在二十日内申请变更登记。第二条、第三条明确了申请人资格。凡年满二十岁以上中国人，无精神病，且未经处监禁以上刑罚者，均可申请作为发行人、编辑人和印刷人。发行人、编辑人可由同一人兼任，但印刷人不得同时为发行人或编辑人。出版审查采事先送检制和内容审查制。律文第六条至第十五条详细规定了报刊出版发行时送检程序和审查内容。依《大清报律》第六、第七条规定，每号报纸应于发行前一日送交该管警察官署或地方官署，日报应于发行前一日晚十二点以前，周报、月报、旬报等于发行前一日正午十二点以前送交，其随时查核。违反规定者，处发行人三元以上三十元以下罚金。
二、 民国北京政府时期屡经修删的《出版法》
（一）《出版法》制定背景
辛亥革命推翻清政府后，南京临时政府宣布废止《大清报律》，新的法律又未及颁布，此时的报刊发展出现了短暂的繁荣。由于办报所需费用和人力并不多，几个人十几天就创办一份报纸，成为民初办报的常见现象。各林立的党派也竞相设立报刊作为言论宣传机关。如自由党创办的《民权报》，国民党系统的报纸《民立报》、《天铎报》、《民国新闻》、《太平洋报》等，共和党系统的报纸有《时事新报》、《国民公报》、《庸言》、《大共和日报》等。一时间新报纷纷创立，全国报纸达到 270 余家。被誉为“报界的黄金时代”。②形式上的新闻自由催生的繁荣是短暂且混乱的。许多报馆因陋就简，缺乏基本的设备甚至没有专职的外勤采访记者，新闻报道仅靠“剪刀、糨糊、红水笔”相互抄袭而来。在上海、北京相继出现所谓“马路小报”、“鬼报”等质量低劣的报刊。政党报刊往往措词激烈，如自由党创办的《民权报》，号称“报馆不封门，不是好报馆；主笔不入狱，不是好主笔”。
（二）《出版法》主要内容及影响
1914 年 12 月 5 日，袁世凯政府制定公布了另一部有关新闻出版的重要法律《出版法》。从公布到到 1926 年废止，共施行十二年，是北京政府时期报纸管理有效时间最长的法律依据。该《出版法》共二十三条，依次按照基本概念、创办申请、出版送检、禁载内容、处罚、适用原则和诉讼时效的顺序编排。作为《出版法》配套适用的法律文件，袁政府陆续颁布 1915 年《新闻电报章程》十六条和 1916 年 9 月内务部警政司制定的《检阅报纸现行办法》七条。前者涉及新闻电报的执照申领、寄发、收费等要求，规定对符合条件的新闻电报予以优惠。后者主要内容是选派专人实施报纸检阅。在京出版的报纸逐日检阅，在外省或外国出版的报纸选购检阅。检阅标准以现行《出版法》为准。检阅人将检阅情况报次长总长，其中重要事项由总长部令警厅办理等。《报纸条例》废止后，《出版法》、《新闻电报章程》、《检阅报纸现行办法》等报纸管理法令，也一再受到社会各界以“戕害言论自由”为由的反对和抵制。
第二节 南京国民政府新闻出版立法的理论渊源
南京国民政府统治大陆的二十二年中，经历了非常复杂的政治、军事环境变化。其新闻出版立法的理论前后也有着明显的不同。下文以抗战爆发为界限，分前后两个阶段考察。
一、政权初建前后的新闻出版立法理论
1926 年《出版法》废止后，言论界趁着审查放宽的机会，掀起了一个创办、复兴报刊的小高潮。社会上“绝对新闻自由”观一时甚嚣尘上。不管是普通民众，还是社会精英，一提到“法”、“报律”的字眼，即会与约束、惩罚相等同，认为凡是制定报律即是拑制言论自由，极少会想到自由、公平、监督政府等内容。刚从英国回国的政论家章士钊也持类似观点：“英者言论自由之祖国也……世界有第一等法制国而无此物”，“其得称为报律者，则惟特许、检稿、索保押费之类耳”。并在《论报律》一文中大声疾呼：“一个共和国根本不应该有报律的存在。报律本身就是对人言论出版自由的侵害。”李大钊著文指出“言论自由，出版自由，信仰自由” 等是人民的基本权利，“自称民主共和的中国政府拿治安警察条例和出版法两种武器”，“把人民底出版集会自由束缚得和钢铁锁一般。”①陈独秀也发表文章在抨击反动军阀摧残舆论的罪行的同时，指出“思想自由与言论自由都是‘绝对的自由”，②反复强调制定报律就是剥夺个人权利，“剥夺个人私权，有如报律，趋势之所至，稍具逻辑之头脑者，有以必推其必如此也。”将报律与法治对立，一味反对报律似乎成为潮流，一时间造成“自由之说，此倡彼和，流弊以深”的局面。
二、“战时新闻学”理论对新闻立法重心转变的影响
1936 年随着日军侵华阴云越来越重，抗日言论日渐高涨，为了配合战争的到来，争取抗战的胜利，金溟若、等学者提出“战时新闻学”理论，一方面用以指导新闻出版界的活动，另一方面对这一时期政府的新闻出版政策和立法活动均产生了重要影响。新闻在国难中究竟扮演何种角色？金溟若于 1936 年发文《非常时期之出版事业》，阐明新闻纸的任务，在平时“直接的是监督政府怎样运用权衡，所以应该检讨政府的政策，揭破官僚的黑幕；间接的是人民的发言机关，所以应该尽量容纳人民的意见，为人民而说话。”但在战争即将来临时，新闻纸要负起更重大的任务，“一方面它须唤起民族意识，指示大众以一条出路；另一方面要分析当前的危机，揭破帝国主义者们的阴谋。”具体做法，就是放弃平日里中立的报格，摈弃与政府的对立状态，以争取战争胜利为目的，“各做他们政府行动的先声与后援。……对于政府的主张予以扩大宣传，唤醒全国强烈的统一民族意识，积极建立一般人的心理国防，才算是一个强有力的铁甲车，而完成它大众化的出版物之伟大使命了。
第二章 南京国民政府新闻出版的立法进程
在南京国民政府统治大陆的二十二年中，以法律作为管理新闻出版活动主要手段的努力伴随其政权的始终。随着社会局势的不断变化，立法机构不断调整，立法重点各有侧重，立法成果逐渐丰富。以下分四个时期对南京国民政府的新闻出版立法进程予以梳理。
第一节 形成期（1928－1932）
北伐结束后，南京国民政府凭借军事和政治上的胜利，在形式上统一了全国。为了进一步在思想文化领域获得领导权，1928 年，国民党宣布进入“训政时期”，实施“以党治国”，其中一项重要措施便是以国民党“三民主义”为最高指导思想，要求社会各阶层言论一律。然而，作为当时主要舆论工具的报纸，相当一部分掌握在私人资本家手中，这些民营报刊大多恪守作民意喉舌、中立办报的理念。宣扬各种思想和主义的政党、团体刊物也层出不穷。当时的国民党认为，“全国报刊中言论正确的占 25％，失常的约占 15％，主要是共产党刊物。其他刊物，如国家主义派别的刊物约占 5％，第三党、社会民主党约占 3％，国家社会党和无政府党各占 3％。即使国民党内部也是党内有派，思想言论极不统一。②在这样的背景下，南京国民政府开始着手以法律形式管理新闻出版活动。国民政府的立法机构从成立之初，就形成党务机构和行政机构并存，以党务机构领导行政机构的状态。二者的地位由一系列的决议和法律予以确定。
第二节 发展期（1933－1938）
从 1933 年至抗战初期，南京国民政府延续了政权初期的立法体制，在上一阶段立法成果基础上进一步修缮，使得新闻出版立法继续向前发展。并在回应社会各界强烈呼吁言论出版自由和总结立法经验的基础上，酝酿制定出了完整的新闻统制政策。一、 立法机构的健全这一时期国民政府在立法体制上，仍然遵行《训政纲领》的设计，以国民党中央执行委员会政治会议为立法决策机构，确定基本的立法原则，由国民政府立法院依据该原则，具体负责制定法律。所不同的是，立法院日臻健全，而且出现了一个更具有民主行政的立法咨询机构——参政会。这两个机构对发展期的新闻出版立法起到积极推动作用。
（一）法定职权更趋完整
1931 年 3 月 2 日，国民党中央常委会正式决定，以《训政纲领》为基础制定新宪法。15 月 12 日，国民党主持的“国民会议”通过了《中华民国训政时期约法》，于 6 月 1 日颁布。《训政时期约法》将国民政府的权力，由训政时期 1928年《国民政府组织法》中的宣战、媾和及缔结条约权扩大为议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、及国家其他重要事项之权。同年年底，在由国民党第四届中央执行委员会第一次全体会议通过的《修正中华民国国民政府组织法》中，更是规定国民政府立法院，代表国民政府“独立行使立法权。”以上宪法和法律对于立法院职权的具体规定，正式确立立法院为国民政府最高立法机构，反映出立法院法律地位的提高。
（二）管理体制更加顺畅
1931 年底，南京国民政府依照《修正中华民国国民政府组织法》改制。修正《组织法》规定由国民政府五院独立行使五种治权，国民政府不再负实际责任。由立法院为最高立法机关，对国民党中央执行委员会负责。在新体制下，立法院地位虽得到提高，却造成了管理的混乱，加剧了党务对行政系统的干预。1933年 9 月，国民政府再度改制。五种治权仍由五院分别行使，但立法院院长改为对国民政府主席负责。自此，立法院回归隶属于国民政府的管理体制，其法律地位更加清晰。这种管理体制一直延续到抗战爆发后战时体制确立之前，再没有变动过。
二、 法律体系的完备这一时期，立法院在国民党中央和国民政府的领导下，进一步完善了新闻出版立法由法典、单行法规、判例和解释例等组成的法律体系，在内容上细化了前一阶段的立法成果。由于刑事法规定日益繁杂，难免出现概念界定不清或法条之间的矛盾的情形。对此，抗战初期任浙江省政府委员兼民政厅厅长、中央政治学校法律系主任阮毅成，特发表《非常时期之法律知识》，就新《刑法》与《危害民国紧急治罪法》、《军机防护法》及《陆海空军刑法》等，作了细致的梳理，其中与新闻出版有关的犯罪有 4 项。如，第一，依照新刑法第一零七条须加重处罚的“汉奸罪”，解释其具体情形应包括煽惑军人不执行职务或不守纪律或逃叛者，或代敌国招募军队或煽惑军人使其降敌者。加重量刑的额度，分“即遂或未遂者，处死刑或无期徒刑，预备或阴谋犯之者，处三年以上十年以下有期徒刑。”两种情况。②第二，关于内乱罪，新《刑法》处七年以上有期徒刑，首谋者处无期徒刑；预备或阴谋犯之者，处六月以上五年以下有期徒刑。但在《危害民国紧急治罪法》第一条第三款和《陆海空军刑法》第十七条，无论何种犯罪形态，也无论是否具有军人身份，“以危害民国为目的而有勾结叛徒图谋扰乱治安的行为者处死刑。”③第三，对于以危害民国为目的，以文字图画演说或其他方法，煽惑他人扰乱治安者，依第新《刑法》第一五三条，处二年以下有期徒刑拘役或一千元以下罚金。
第二章 南京国民政府新闻出版的立法进程............42
第一节 形成期（1928－1932）............42
第二节 发展期（1933－1938）............49
第三章 南京国民政府新闻出版的法律体系............72
第一节 宪法及宪法性法律文件的相关规定............72
第二节 新闻出版法律.............81
第四章 南京国民政府新闻出版法制的内容............114
第一节 新闻出版宪法原则............114
第二节 新闻从业者制度............119
结论
南京国民政府的教训警示我们，要真正实现新闻出版法治，就必须确保对新闻自由的配置上具备主体正当性和程序正当性。任何主体不得拥有高于宪法法律的特权，更不能以某一团体的主张作为立法依据。宪法法律在对新闻自由进行形式上的限制时，均以不构成实质性剥夺为前提，即只能是“对限制自由的限制进行限制”，具体如规定可以进行限制的理由和程序。在法律的实施中，只能以司法审查为最终结果，摒弃除司法以外任何权力的干扰，以司法独立的审查来保障新闻自由的实现。
参考文献
1、国民党中央宣传委员会新闻科报告：《本党新闻政策之确立与发展》，新闻宣传会议记录 1934 年版。
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5、《中华民国国民政府公报》第 133 册，成文出版有限公司 1972 年版。
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