一、行政诉讼视域中的程序性行政行为
（一）程序性行政行为的概念内涵
1.行政行为理论下的程序性行政行为
如本文在引言中所述，程序性行政行为概念的产生是理论上对行政行为按一定标准作出划分的结果，是行政行为的下位概念。因此，其必然与“行政行为”这一概念带有着千丝万缕的联系。然而学理上的“行政行为”概念又颇具复杂性，有着所谓最广义、广义、狭义和最狭义之分。近年来，我国大陆学术界一直存在着摒弃狭义行政行为，采用有足够涵盖性的广义行政行为的声音和要求②，倾向于将行政行为定义为“行政主体为实现行政目的或基于公共行政的需要，所实施的一切行为或采取的一切措施、手段或方法”③。本文亦持该种立场，在这一理论背景下，行政机关所作出的某项行为，具备以下三个要件即可构成行政行为：第一，主体要件。即行为作出的主体是具有行政管理职权的组织；第二，职权要件。即行为的实施是行政主体行使法定职权的结果；第三，法律效果要件。即行为需要具有法律效果，能够对相对人的权利义务产生影响。在行为满足这些基本要件之后，才能进一步界定具备何种特质的行政行为属于程序性行政行为。
另外需要明确的一个相关问题是，“程序性行政行为”能否被现行《行政诉讼法》上的“行政行为”概念所容纳？因为在司法实践中，曾有法院以程序性行政行为不是《行政诉讼法》上的行政行为为由，否认其可诉性。④故对于现行法上的行政行为概念，是否有足够的空间将程序性行政行为纳入其中，有必要稍作澄清。我国《行政诉讼法》以“概括式肯定+列举式肯定+列举式否定”这样的混合式立法方式规定了行政诉讼的受案范围。在概括式肯定中，新修订的《行政诉讼法》第 2 条以“行政行为”替代了“具体行政行为”；而在第 12 条的列举式肯定中，包括了作为行为与不作为行为、法律行为与事实行为、单方行为与双方行为。①可见，同前述学术观点的倾向一致，《行政诉讼法》对行政行为亦采用了广义的界定方式，具有“较大的包容性和解释空间”。②因此，《行政诉讼法》上的行政行为概念可覆盖学理上的程序性行政行为概念，实践中那种认为程序性行政行并非行政行为，进而一概否定其可诉性的观点显然是错误的。
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（二）程序性行政行为外延之廓清
在我国的行政管理活动中，程序性行政行为主要包括通知行为、调查行为、听取意见行为、受理行为、公告行为、传唤行为、表明行为等等。学理上，有学者将这些程序行为的属性归类为准行政行为，因为它们只是行政主体发出的一种观念表示，直接依据法律发生法律效果①，而不像行政法律行为那样通过意思表示产生法律效果。然而，我国司法实践中出现了一种特殊行为，向这一学理认识发起了挑战。这一特殊行为即是《行政处罚法》第 37 条第 2 款中规定的“证据先行登记保存行为”。除此之外，在行政机关之间所发生的中间行政行为是否属于程序性行政行为，亦有待澄清。
本部分欲以上述两种行为为例，廓清程序性行政行为的外延，以划定本文所要讨论的程序性行政行为的对象范围。
1.证据先行登记保存的程序性行为属性
证据的先行登记保存，是指行政机关在收集证据的过程中，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下而采取的一种临时性的行政措施。在行政行为的类型上，有学者认为其“符合行政强制措施限权性、暂时性、可复原性、从属性、物理性、合一性之特征”，属于行政强制措施。②司法实践中亦有法院持此看法，并且直接依据《行政强制法》的相关规定对其进行审查，承认其单独的可诉性。③但是，如果转换视角，将证据先行登记保存行为置于完整的行政处罚过程中进行观察，其作为一种嵌套在行政处罚程序中为取证而实施的手段，也具有辅助行政处罚决定生成的作用，故亦带有程序性的色彩。对此，司法实践中同样有不少法院常将该行为定性为程序性行为，且以此作为不可单独起诉的理由之一。
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二、程序性行政行为可诉标准的实证法渊源与学术观点
（一）实证法渊源：“实际影响”条款
当前《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第 1 条第 2 款第（10）项中所规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”（以下简称“实际影响”条款），常常成为实践中法院据以判定程序性行政行为可诉性的直接依据。如最高法院在“宋凤兰诉天津市人民政府其他行政行为再审申请”一案中②，明确依据该条款指出被诉行为“属于程序性行政行为，对申请人的权利义务不产生实际影响”，进而认定该行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。为此，有必要对该条款的功能、内涵展开分析，以发现其与程序性行政行为可诉标准的内在联系。
1.“实际影响”条款的可诉性判定功能
关于“实际影响”条款的功能及意义，从司法解释的制定者角度，最早可在2000 年最高人民法院行政审判庭编辑出版的《<行诉法解释>释义》一书窥见一二。依其表述，“实际影响”条款主要针对“还没有成立的行政行为以及还在行政机关内部运作的行为等”，具体指向“未成立的行政行为”及“行政机关内部运作行为”①。由此可见，该条款的原意旨在将对相对人权利义务不产生实际影响的行为排除出受案范围。而在之后的司法实践中，该条款却又常常被用以论证某行为的可诉性，即通过反面解释来说明某行为已产生了权利义务实际影响，因而属于受案范围。另外，在解释修订层面，现行《行诉解释》第 1 条规定的排除范围，在原有司法解释规定的基础上又增加了一些行为类型，包括“不产生外部法律效力的行为”、“为作出行政行为而实施的准备、论证、层报、研究、咨询等过程性行为”，这些行为类型基本覆盖了前述《<行诉法解释>释义》中所称的“未成立的行政行为”及“行政机关内部运作行为”。至此，“实际影响”条款的意蕴及功能似乎又进一步偏离了制定者的原初意旨，成为了除“概括式+列举式”的受案范围规定以外，法院据以判定行为可诉性的一项核心标准。
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（二）学术观点梳理
我国学界对于程序性行政行为可诉标准的研究，在第 69 号指导性案例发布以前就已初见成果。而在该案例发布之后，研究显得更为深入，许多学者在批判与反思该案例之裁判要旨的基础上，按一定的方式对可诉标准进行了完善或重构。但这些研究在具体探索的路径上，有所不同，大致可以分为两类：一类忠实于本文第二部分所述的“实际影响”条款，通过对现有实践、理论进行总结，使“实际影响”标准在程序性行政行为的主题上被具象化，本文冠之以“实际影响”路径；另一种则从实体与程序的关系出发，探究在何种情况下程序能够实体中独立出来而成为诉讼客体，本文称之为“程序独立”路径。以下本文将对这两种研究路径下的理论标准进行梳理与评析。
1.基于“实际影响”路径：事实上不利影响标准
相较于“程序独立”的研究路径，“实际影响”路径为大多数学者所倚赖。而在该路径之下，又衍生出了两类不同的研究思路，一类是试图对程序性行政行为进行类型化，针对不同类型的行为，归纳、总结出相应的可诉标准①；另一类则从行为的后果出发，给出若干种行为后果，在程序性行政行为作出后，出现这些行为后果之一时，该行为便具有了可诉性。②实际上，这两种研究思路在结果上是殊途同归的，区别在于前者是行为的类型化，后者是后果的类型化，而行为类型化下得出的可诉标准其实也将转化为一种后果的类型化。这些研究的共性在于，从实证法上的“实际影响”标准出发，探寻程序性行政行为的具体可诉标准。
在具体的可诉标准方面，刘行法官认为，程序性行政行为可单独起诉的标准是：（1）行为附加义务；（2）行为实质上产生了不利影响；（3）反复作出行为致当事人权益受损。③杜国强教授认为，可诉的程序性行政行为需同时具备以下两个要素：（1）终局性，即程序导致行政过程无法向前推进；（2）涉权性，即该程序已影响到相对人的权益。④宋烁博士认为，满足以下标准之一的程序性行政行为具有可诉性：（1）行为具有终局性；（2）行为违反法定程序可能导致实体决定被撤销；（3）行为对当事人的合法权益造成事实上的不利影响。①王海燕和温贵能法官认为，程序性行政行为的可诉性判断应遵照两个环节：“（1）从形式上判断某一行为是否处于整个行政行为的预备阶段和中间环节，在整体中是否不可分割，是否适于司法审查；（2）从实质上进一步考察程序行为是否产生独立法律效力，是否对当事人权利义务产生实际不利影响。”
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三、程序性行政行为可诉标准的司法认知...................................23
（一）对四类程序性行政行为的案例考察................................24
1.材料补正的告知行为........................................24
2.强制执行前的催告行为..........................................26
四、程序性行政行为可诉标准的完善.........................31
（一）可诉标准完善的理论借鉴：美国司法审查适时性理论..............................32
1.美国法上的成熟性原则与行政最终行为原则............................33
2.可诉标准完善的路径：成熟性原则的具体化..........................33
四、程序性行政行为可诉标准的完善
（一）可诉标准完善的理论借鉴：美国司法审查适时性理论
域外国家在司法审查适时性问题上较具代表性的是美国法理论。通过审判实践，美国联邦法院的法官们创设了成熟性原则、行政最终行为原则和穷尽行政救济原则。①这些原则均指向法院在某一时点上是否适宜受理案件的问题，有学者谓之体现了美国法院在“受案时间上的司法谦抑”。②本文将对这些原则作简要介绍，并结合这些原则对我国程序性行政行为可诉标准的完善提出观点。
1.美国法上的成熟性原则与行政最终行为原则
“成熟性原则”（Ripeness）又称“案件成熟原则”，指“行政行为必须发展到一定的阶段，即已经达到成熟的程度，才能允许进行司法审查。”③成熟性原则可以满足的基本目的之一是，“禁止法院审理抽象性、假设性或者近期不会发生的（remote）问题，从而保证司法资源用于真正和现存的或者立即的问题。”④从司法权与行政权的关系上看，成熟性原则意在保持司法权的审慎与克制，避免法院提前介入干预行政职权的行使，影响行政的专业性及效率。从现实角度出发，这也是司法审查本身之便宜性所必需的——如果最终的法律关系内容尚未明确，并且缺少必要的案卷记录和证据材料，则很难想象司法审查将如何展开。
1967 年,美国联邦最高法院在审理 Abbott Laboratories v.Gardner 一案时，首次提出了判断案件是否成熟的两个条件：第一，所争议的问题是否适宜司法裁决；第二，推迟司法审查是否会造成当事人困难。其中，第一个条件又具体包括了“争议是否属法律问题”以及“是否存在最终决定”这两个子标准。⑤前者意在过滤掉不适宜法院审查的纯粹事实问题，而后者所关联的是判断司法审查适时性的另一项标准，即“行政最终行为原则”（final agency action）。
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结语
依附于实体行政决定之上的程序性行政行为是否能成为单独的诉讼客体，这不仅仅是一个实务问题、学理问题，更是一个有关司法政策的问题。一方面，司法应恪守谦抑性，不宜过早介入行政事务，减损行政效率；另一方面，司法亦应关注权利保护的实效性，及时裁断行政纠纷，挽回公民的权益损失。这二者间天然存在的紧张关系，决定了法院在判断程序性行政行为可诉性的问题上，必然将面临对公民权、行政权、司法权三方的利益衡量。现有学理上的可诉标准，通常仅强调程序性行政行为须对相对人之权利义务产生不利影响，而未同时考虑司法权介入的适时性。实务层面，法院在其裁判文书中常以行为不具备成熟性为由，否定程序性行政行为具有单独的可诉性，虽然其中融入了对司法权介入时机的考虑，但仍难见其正面对成熟性作出诠释，使程序性行政行为的成熟标准趋于明确。为此，本文在把握实证法上“实际影响”条款含义的前提下，将之对接于成熟性原则，通过对成熟性原则的具体化，将抽象的原则运用转化为对四种特定因素的考量，为前述利益衡量的过程提供了方法，使作为程序性行政行为可诉标准的成熟性原则更加具有可操作性。
参考文献（略）