法治反腐视野下的防止利益冲突制度研究

绪论

公职人员的利益冲突行为作为治理腐败的关键一环己经愈发引起国家和公众的重视。当前严峻的反腐败形势下，防止公职人员的利益冲突行为显得尤为重要。十八大之后，中央也明确提出法治反腐的具体方针，提出了构建防止利益冲突机制，本文旨在通过对腐败与利益冲突之间的关系和法治反腐本身的优势等进行探讨，梳理出我国目前此制度存在的问题，并借鉴域外较为合理的经验，以求对防止利益冲突制度的建设提出完善建议。

一、研究背景和意义

近年来，我国腐败问题愈发严重，反腐形势十分严峻。党的十八大把反腐问题提到了“关系到党和国家生死存亡”的高度，要求健全惩治和预防腐败体系，加强反腐败机制创新和制度保障，并特别提出了要完善防止利益冲突机制。目前，党纪、政纪规定虽然对整肃贪腐风气起到了一定作用，但由于这些规定比较零散且缺乏明确具体的责任追宄程序，很难形成有体系的、稳定的反腐治理机制。同时，利益冲突实质就是公共利益和个人利益的冲突，其主要通过自我交易、违规兼职、收受礼物、施加影响、后就业等形式展现，逐渐与腐败产生了密切的关联。可以说，利益冲突己经成了腐败发生的第一诱因并成了腐败滋生的重要根源。然而，我国对于防止利益冲突制度的构建并不完善，缺乏集中规制利益冲突的法律制度，且现有制度以政纪、党纪为主，内容较为零散，程序不够明确具体，严重影响了惩治力度，导致我国目前对于利益冲突的行为无法作到有效的预防和治理，继而导致腐败横行。从近几年查办的大量案件中可以看出，腐败案件的背后往往存在着严重的利益冲突问题，但针对公职人员涉利益冲突行为的惩治手段和力度却明显不足。譬如近期教育部査处的对外经济贸易大学党委常委、副校长刘亚违规兼职取酬的问题，最终只对刘亚处以党内严重警告处分，免去相关职务，追缴违规兼职所得;江西省政协原副主席许爱民因给亲属造假骗官行为而仅被开除党籍并行政降职等。而与之形成鲜明对比的是，前香港特首曾荫权涉贪案展现出的香港地区对同一性质的行为采取的却是不同惩治态度和措施。前香港特首曾荫权由于任职期间涉及公职人员利益冲突行为，最终被裁定一项公职人员行为不当罪罪名成立，被判囚禁20个月。曾荫权只是因利益冲突事项未向有关组织进行申报，便遭到香港廉政公署的起诉。相比之下，内地公职人员充当“掮客”等行为很常见，“送礼办事”之风盛行，这充分说明针对公职人员涉利益冲突行为的约束不够全面也不够有力。从进入司法程序的腐败案件中，可以发现，公职人员的涉利益冲突行为已成了腐败的开端。我国内地利益冲突机制的不完善严重影响了腐败治理和廉政建设的成效。因此，充分发挥法这种最有力社会调控手段的作用来防止利益冲突，健全防止利益冲突法律机制，依靠法治的体系性力量来增强反腐的力度，是非常有必要的。

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二、国内外研究现状

国外对防止利益冲突的理论和政策研究较为充足，但也存在缺失。我国学界关于利益冲突制度的研宄取得了一些阶段性成果，对法治反腐视野下公职人员利益冲突制度的研究有着重要的理论价值和实践意义。利益冲突的概念首先出现在加拿大，进而扩展到西方主要国家，利益冲突成为整个社会关注的焦点之一，除政府部门建立的一系列防止利益冲突制度之外，社会的很多行业和领域也建立了自己的利益冲突管理办法，同时随着对腐败问题关注的国际化，利益冲突在西方国家得到了较为成熟的研宄和思考。利益冲突在理论上可以追溯到威尔逊(ThomasWilson)的《行政之研究》和古德诺(FankGoodnow)的《政治与行政》中对政治与行政二分法的阐述。他们从政治中立和效率的角度，把利益冲突视为一种不道德的行为，是一种政治分赃。芬纳(HermanFiner)与佛里德利奇(CarlFriedrich)从行政责任和公共利益的角度《Administrativeresponsibilityindemocraticgovernment》一文中分别阐释了自身对认识利益冲突问题的主张。芬纳(HermanFiner)主张在行政责任和行政效率之间，应着重突出行政责任的地位和作用。同时认为要防范公职人员的利益冲突需进一步紧抓对权力的监督和专门法律的制定两个方面。佛里德利奇(CarlFriedrich)认为行政责任作为内在的价值观需靠公职人员自身的道德责任感来管控约束自己的行为，所以要加强对公职人员的内心道德教育。彭德尔顿?赫林(E，PendletonHerring)在《公共行政与公共利益》中认为公共利益可以作为评价公职人员的行为对错标准。公职人员处在各种利益关系的网络之中，当政府干涉社会的权力增大时，他们的行政裁量权就会具有特殊的利益关系，受到特殊利益集团的影响。同时公职人员有责任保证公共行政的公共性。虽然，此时期的学者未真正使用“利益冲突”词汇，但奠定了充足的理论根基。随后，利益冲突得到了较全面的论证，其概念、表现形式等相关制度研宄和实证研宄都得到了进一步发展。斯达克(AndrewStark)在《ConflictoflnterestinAmericanPublicLife》中提出了利益冲突的表现形式，包括自我交易、不正当影响、滥用职权、假公济私、以权谋私和“旋转门”等;“利益”一词包含的相关内涵可能成为断定公职人员是否存在利益冲突行为的判断标准。同时，他认为防止利益冲突是一项系统工程，需要对法律、道德、政治等层面因素总体分析才能更好的判定利益冲突的行为。

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第一章利益冲突与腐败

前香港特首曾荫权涉贪案曝光后，通过与内地典型的公职人员利益冲突案件进行比较发现，同一性质行为采取的惩治态度和措施完全不同，从而引出了大陆地区对于防止利益冲突制度的关注和构建不足。

一、前香港特首曾萌权涉贪案与内地腐败案件的对比

近年来，党和国家对于腐败行为的打击力度逐渐增强，尤其在十八大之后，频有贪官落马，反腐倡廉建设已经初见成效。但不能否认的是，我国对于腐败治理机制的构建仍不完善，一些腐败行为只能通过党纪、政纪予以约束和治理，导致腐败行为的发生得不到有力的惩戒，严重影响了廉政建设的进程。譬如，前对外经贸大学副校长刘亚违规兼职取酬问题。刘亚自2009年1月至2014年12月期间，担任学校副校长的同时仍兼任6家公司的独立董事，并从中取酬126.6万元。对于此行为他并没有在领导干部个人有关事项报告中申报，属于严重的违规违纪行为。最终经过相关部门的研究决定，只是给予刘亚本人党内严重警告处分，免去任职职务和追缴其违规兼职所得。江西省政协原副主席许爱民因给亲属造假骗官行为而被开除党籍并行政降职等。从以上案件中可以看出，内地对于以上公职人员腐败行为的惩戒措施仅仅是党纪、政纪的处分，还未上升至刑事责任的高度。而香港地区对于前特首曾荫权涉贪案的治理措施却截然相反。香港廉政公署历时三年调査，曾荫权涉嫌收受利益案己于2017年1月3日在香港高等法院开审。现年72岁的曾荫权共涉2项控罪，包括2项公职人员行为失当罪和1项防止贿赂条例中的“行政长官接受利益”罪。控罪指他在2010年1月1日至2012年6月30日，出任行政长官及行政会议主席期间，涉嫌未向行政会议申报向DBC电台主要股东黄楚标，就深圳东海花园单位所进行的事务往来及商议。此夕卜，曾荫权在任行政长官时提名建筑师何周礼授勋，但涉未申报对方获聘为他物业负责室内设计工作。而“行政长官接受利益”的控罪，则涉及物业的装修工程。最终，曾荫权被控涉嫌“公职人员行为失当罪”成立，判囚二十个月。

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二、利益冲突的界定

公职人员的定义范畴需要进一步予以明确。同时，利益冲突(conflictofinterest)是一个外来词汇，在西方国家的公共管理领域应用尤为显著。为了更深入分析利益冲突的本质，本文从利益冲突的内涵和类型两个层面对其进行更全面的界定。利益冲突包括个人利益与公共利益的冲突、部门利益和公共利益的冲突两种表现形式。由于本文的研宄是基于法治反腐的视角，故本文中的“利益冲突”特指廉政概念上的利益冲突，即个人利益与公共利益的冲突。关于利益冲突的概念，我国正式法规文件中没有确定的表述和详细的内涵解释。此现状下，我国的政策法规和研究学者尝试了对利益冲突概念和内涵的探索，主要有以下观点：以个人利益与公共利益为视角，认为利益冲突是公职人员的私人利益对公共利益的干扰和侵害。孔祥仁认为利益冲突的主体是政府官员，利益冲突是指政府官员公职上所代表的公共利益与其自身所具有的私人利益二者之间的冲突?。这种界定的观点主要是以利益冲突行为是否实际发生作为判断的标准，这种界定明显的将潜在的利益冲突排除在外，具有较大的局限性。第二，以个人利益与公共责任冲突为视角，主张利益冲突是私人利益与公共责任的背离和冲突。卢少求认为，利益冲突是行政人员自己的个人利益与他们作为一个公共官员的义务之间产生冲突@。此种观点具有一定合理性，但仅把公共利益作为判定利益冲突的标准仍是不完善的，此处所指的私人利益的范畴也需要进一步明确。第三，以公职人员的角色伦理为视角，主张公职人员身兼多重角色，利益冲突的实质就是公职人员在角色伦理、道德规范之间进行选择的结果。

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第三章香港地区及域外防止利益冲突制度的经验.......51

―、美国防止利益冲突的有关制度.......51

二、加拿大防止利益冲突的有关制度.......54

(一)专门立法.......54

(二)配套制度.......54

三、俄罗斯防止利益冲突的有关制度.......56

(―)专门立法.......56

(二)配套制度.......57

四、香港地区防止利益冲突的有关制度.......59

(一)专门立法.......59

(二)配套制度.......59

五、域外及香港地区相关制度的启示.......61

(一)域外关于防止利益冲突的立法模式.......61

(二)域外关于防止利益冲突制度的立法内容.......62

第四章建立健全防止利益冲突制度的对策.......65

一、制定防止利益冲突的专门法律.......65

(一)制定防止利益冲突专门法律的必要性.......65

(二)防止利益冲突专门法律的立法模式探析.......66

二、建立健全防止利益冲突的相关配套制度.......67

三、推进各级监察委员会的设立和完善.......72

四、强化公职人员职务权力的制约和监督.......75

五、加强廉政法治教育.......77

第四章建立健全防止利益冲突制度的对策

通过前文阐释，对我国当前防止利益冲突的现行举措以及存在问题进行了梳理，随后对域外及香港地区防止利益冲突的现行制度进行了剖析，至此我国防止利益冲突可从制定防止利益冲突的专门法律、健全相关配套制度、推进各级监察委员会的设立和完善、强化公职人员的职务权力制约和监督、加强廉政法治教育等层面予以完善。

一、制定防止利益冲突的专门法律

国际社会中，防止利益冲突己经形成了较为成熟的制度设计和立法实践，迄今为止，世界上己经有近百个国家和地区通过了专门的立法。我国也逐渐认清制定防止利益冲突的专门法律已成了治理腐败不可或缺的因素。笔者亦认为，制定防止利益冲突专门法律有其必要性。我国现行《刑法》中关于惩治公职人员的腐败行为，仅在第八章“贪污贿赂犯罪”中有所涉及，具体包括贪污罪、挪用公款罪、受贿罪、行贿罪、巨额财产来源不明罪、隐瞒境外存款罪、私分国有资产罪、私分罚没财物罪等。由此可见，刑法中的罪名仅仅是对极其严重的贪腐问题进行惩戒，而大量的暗箱操作、利益输送等行为无法运用刑法进行有效的规制。譬如关于贪污受贿罪、挪用公款罪、行贿罪中的定罪数额是判定该行为是否构成犯罪的重要标准，两高联合发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》中，将其最低定罪数额标准确定为三万元。但纵观司法实践的整个过程，以上犯罪在五万元以下的案件，最终进入到司法程序予以定罪量刑已经非常少见，多数均是以党纪政纪的处分形式结案。同时，多数的公职人员利益冲突行为表现形式，如违规兼职取酬、施加影响、处理亲属问题等，根本无法准确的衡量出涉罪数额。由此可见，想利用刑法中的罪名“一刀切”式对复杂的利益冲突行为予以惩戒必将导致大量的违法违纪行为得不到及时有效的管控。

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结语

公职人员防止利益冲突制度的构建经过长期的发展，已经取得了长足的进步，但就我国目前的形势而言，防止利益冲突制度在实行过程中仍存很多困境需要破解。在法治反腐的视野下，充分认清腐败与利益冲突之间的密切关系对我国的廉政建设起着至关重要的作用。运用法治本身所具有的优势来对腐败行为进行规制，也是廉政建设发展道路的大势所趋。本文就是以探宄利益冲突与腐败之间的关系为基础，着力阐释构建防止利益冲突的法律机制对于反腐的重要意义。随后根据对我国现行防止利益冲突制度的运行现状进行梳理，明确出现行制度存在的问题。最终在借鉴域外和香港地区较为成熟经验的基础上，探析出我国健全防止利益冲突制度的具体对策。本文仅仅是笔者对我国防止利益冲突问题探索的一个初始，对于具体机制的构建，提出的主张和建议仍较粗略，需进行进一步的探讨。我国防止利益冲突制度的构建与发展也是一个长期的系统工程，不能一蹴而就。在关于具体问题的论证过程中，由于自身知识的局限，很多的地方只是浅尝辄止，但仍希望能为我国关于防止利益冲突制度的完善略尽自己的一份绵力。

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参考文献（略）