1 引言
1.1 选题的意义和目的
1.1.1 选题意义
农业是国民经济发展的基础，更是与中华民族伟大复兴的历史使命密切相关。农地流转的规范化、法制化对于我国农业发展、农民富裕有重要意义，负责农地流转的机构应当管理科学，运作合理，从而使农地流转市场成熟完善。土地银行的设立和发展使得土地流转实现了规范化，有效的利用了农村土地资源。不仅如此，研究土地银行对丰富我国土地金融理论体系有重要意义。目前我国针对土地银行的研究还处于起步阶段，本文在查阅大量相关文献的基础上，学习相关成果和数据，借鉴发达国家相关经验，为我国土地金融理论添砖加瓦。
1.1.2 选题目的
现阶段我国农村和城市的发展水平存在相当的差距，新农村建设对缩小该差距有重要作用。土地银行能够为新农村建设提供支持，调整传统土地模式，推动传统农业转型、促进农业现代化的发展。尽管目前我国土地流转制度存在诸多缺陷，其配套的法律制度也不健全。但是，本文结合我国相关实际进行分析，发现其中存在的问题，阐明土地银行的性质，通过分析国外成熟的土地银行制度，为在我国建立健全具有中国特色的土地银行制度及其相关的法律制度提供参考。土地银行在土地闲置、劳动力剩余等问题的解决上，发挥了重要作用，为其他产业解放更多劳动力，是一种与现代经济发展和农村土地变革相适应的法律制度。在将来，土地银行会发展更多的业务，实现扶农、惠农，为城乡一体化进程的加快、城乡差距的缩小提供动力。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内研究现状
目前在学界，国内外的学者大都致力于在金融学和农学上，在法律层面上对土地银行研究的较少，可以说对土地银行的研究还处于起步阶段。李蕊 2014 年的《中国土地银行法律制度构建研究》全面细致的对土地银行及相关法律问题进行分析，并且为我国土地银行法律制度构建提出了可行的建议。陈犟先生 1996 年的《土地银行学》是一本系统的金融学著作。2000 年崔新明，贾生华的《试论建立城市土地银行》主要是对城市土地市场的研究，以期能够促进城市土地市场的完善。丁振京 2012 年的《从德国土地银行实践看中国农村政策性金融改革》是对德国农村土地流转制度的研究，提出我国应由中国农业发展银行担任土地银行的责任。以祝秀成学者 2016 年的《农村承包土地经营权抵押贷款试点问题探讨——以五常市为例》为代表的 2016 年最新研究文章中，文中对具体地市农村土地流转情况作了详细的分析，但主要是从金融机构的业务角度以及和政策的配合角度分析，提出的相关建议也是在政策层面对政府的相关工作提出建议，对农村土地流转的相关制度研究较少，也没有提及构建土地银行的相关建议；兰小龙的《河南临颍现代化农业发展中“土地银行”现况及发展》一文中更多的是对土地银行在我国构建的必要性分析以及河南临颍县的“土地银行”的发展现状评析，并未提及土地银行相关制度及法律制度的完善的建议。丁燕学者 2014 年的《对我国农村土地银行法律制度的反思》一文中，从经济学、博弈论和比较法的角度诠释了我国农村土地银行的建立和运行，具体阐述了目前农村土地流转机制存在的如法律性质不明确、组织机构模式不统一、功能定位残缺等问题，更有针对性的给出了构建土地银行制度的思路。
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2 土地银行概述
2.1 土地银行含义
界定明确土地银行的含义是研究土地银行的前提和基础。《土地科学词典》的土地银行是从事房贷业务的银行，但需要抵押土地。①《土地大辞典》指办理土地金融业务的信用机构，以发行土地债券为主要业务②。除了上述两种定义外，崔新明、贾生华的《试论建立城市土地银行》认为城市也需要设立土地银行以管理城市土地资源，实现政府对土地市场的调控。③王斌骞认为土地银行的功能不是无限的，主要负责的是基层土地流转问题，兼才中介功能。④然而目前研究的土地银行，是要立足中国的实际国情，为中国的农业农村发展提供保障的机构，因此本文中所指的土地银行，是指依法由政府统一设立分级科学管理的，“不以营利为目的，不吸收存款，办理农地存贷、农地抵押、土地债券发行业务，服务农村资金和农地资源配置需要的新型政策性的农地金融机构”⑤。
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2.2 土地银行理论基石考察
2.2.1 宏观调控法理论
社会化的市场经济要求将市场主体的自主性与宏观、微观的市场自主调节相结合。市场经济的基本特征是以市场作为基础手段配置资源，但是市场机制存在着市场障碍性、唯利性、滞后性等固有缺陷，这就需要国家宏观调控在市场机制失序是进行弥补和完善。不可否认的是，国家宏观调控也有着缺乏效率、忽视个性、权力失控等弊端。因此国家调节理论赞同：“国家调节是在尊重社会自身规律的前提下，将市场发挥的基础性作用和国家发挥的补充调节作用相结合，由国家调控来弥补市场调节的不足，是社会经济稳步发展”⑥根据国家宏观调控理论，国家对土地银行法律关系的管理是补充性的，需要适度。宏观调控法要坚持总量平衡与结构优化原则、政府调控法定原则、政府调控适度原则以及注重调控效益原则。
2.2.2 权利配置正义论
权利配置正义论是鼓励农地抵押，促进农地流转的理论基石。权力配置有两种情形，一种是已经较为接近实质正义，一种是分配差距较大，但是实质正义是为人们所追求的。美国法学家博登海默认为:“正义具有一张普洛透斯式的脸，变幻无常，随时可呈不同形状，并具有极不相同的面貌。”①对农民的权利而言，不应只关注农民与其他主体的平等，更要认识到农民自身的脆弱性和权利实现的可行性。
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3 土地银行设立的必要性与可行性分析......9
3.1 我国设立土地银行的必要性分析......9
3.2 我国设立土地银行的可行性分析.......11
3.2.1 我国设立土地银行的阻碍..........11
3.2.2 我国设立土地银行的可行性.......12
4 国外土地银行法律制度的探究与借鉴.......14
4.1 德国土地银行制度....... 14
4.1.1 自上而下的组织结构体系..........14
4.1.2 以发行政府担保的土地债券为主要资金来源....14
4.1.3 土地银行促进土地改革与农业发展.......14
4.2 美国土地银行制度....... 15
4.2.1 自下而上的组织架构体系..........15
4.2.2 以发行土地等为抵押的土地债券为主要资金来源.......15
4.2.3 以农业信贷业务为主要业务.......15
4.3 国外土地银行法律制度对我国的借鉴意义....15
5 我国土地银行法律制度构建.......... 17
5.1 制定土地银行基本法律制度....17
5.1.1 出台《土地银行法》.......17
5.1.2 明确土地银行的性质.......17
5.2 土地银行具体法律制度构建....18
5.3 土地银行配套制度的完善.......23
5 我国土地银行法律制度构建
5.1 制定土地银行基本法律制度
《土地银行法》是指调整土地银行农地金融业务关系和农地监管业务关系的法律规范的总称。广义的《土地银行法》包括一切有关土地银行组织、运转、监管的法律、法规、规章。狭义的《土地银行法》仅指名称为“土地银行法”的专门性法律，本节所述的“土地银行法”是后者。各国土地银行的设立与运行的基础是相关规定已经较为完善，在这一问题上，各国均选择的是现在制度和法律层面进行设计，再开展相关实践。理论和制度的完善为土地银行的运行、农地流转的规范打下了坚实的基础，避免了实践过程中因规范不统一而带来的操作混乱问题。①德国是世界上最早设立土地银行的国家，各地颁布的专门法令是土地抵押合作信用社设立运转的前提。法国的土地银行金融制度最重要的法律《土地银行法》颁布于 1852 年，该法详细的规定了土地银行的功能、组织、业务等内容，是法国不动产金融制度的根本法，在此基础上法国才开始土地银行的实践工作。美国也是在颁布《联邦农业贷款法》之后于 1917 年由联邦财政部拨款支持在各农业信贷区设立联邦土地银行。②1953 年日本制定《农林渔金融公库法》，农林渔金融公库是政府全资组建的政策性金融机构，主要业务是为农林渔提供贷款，提供资金支持以购置生产性基础设施等。我国应借鉴相关国家的土地银行构建经验，促进相关立法工作的开展，在有法可依的前提下进行相关的实践活动，使其运行和发展在法制规范的轨道上进行。对于我国的土地银行立法活动，应以土地银行的法律属性为出发点，围绕土地银行为农业、农村、农民服务的基本目标。其一，要体现土地银行的政策性。土地银行不以盈利为首要目的，其设立是为了服务农地流转，解决农业发展、农民生产中的资金短缺的问题，同时还肩负着宣传和贯彻国家农村土地政策的责任。同时，土地银行是一个独立运作的金融机构，要自主经营独立核算。
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结 论
本文通过对大量国内外文献的学习、参考，分析农村土地银行的含义和法律属性，阐明了建立农村土地银行的必要性和可行性，借鉴国外土地银行的成功经验和国内各种形式的土地流转试点的缺陷与不足，为具有中国特色的农村土地银行法律体系的设立提供思路。提出了建立土地银行的风险防范和相应的政策建议，为农村土地银行的实施提供参考。不足之处是调查收集整理的资料不够精炼和完善，没有足够的实践数据做支撑；在理论分析方面，对农村土地银行的运行模式设计不完美。农村土地银行在我国毕竟是个新生事物，在农村金融和建设方面将是一次重大的改革和创新。在试点和推广的过程中，既要对国外已经成熟经验进行大胆尝试，又要根据各地方的实际情况进行改进。
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参考文献（略）