基本公共服务清单制度实施研究

笔者经过系统分析，发现该制度在自身建设和实施过程中都会受到制定主体和外部环境的影响。所以本文认为，要想实现基本公共服务清单制度的有效实施不能只考虑制度本身的问题，还要将眼界放开，从外部环境着手、从制度与外部环境的相互作用关系着手，由此来提出具有针对性的方案。本文的研究对于系统性了解基本公共服务清单制度的实施有所帮助，同时能够强化政府着重建设基本公共服务体系的意识，树立起制度实施中的公共价值观。

第 1 章 绪论

1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
2017 年 1 月 23 日，国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，目的是为“十三五”时期乃至更长一段时间的基本公共服务均等化规划提供综合性、基础性和指导性的意见。根据 2018 年《国家基本公共服务统计指标》可知，2017 年我国政府进一步加大对基本公共服务各领域的财政投入力度，全年财政用于民生领域的支出达 79159.9 亿元，比上年增长 8.8%，其中，城市居民最低生活保障标准为 540.6 元/人月，比上年增加 46 元/人月，农村居民最低生活保障标准 4300.7 元/人年，增加 556.7 元/人年①。以上数据都表明我国在为基本公共服务均等化做出努力，但距离实现十九大报告提出的基本公共服务均等化的目标仍有一段距离，这就需要借助新兴工具的力量。
《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中强调要建立基本公共服务清单制度，它是基本公共服务制度框架中的基础，是实现基本公共服务均等化的新工具。在国家基本公共服务清单制度确立后，各省级政府也相继制定了各自的清单制度，以清单的形式明确了政府的责任，保障了公民的权利。同时，基本公共服务清单制度作为清单制度的一种，能够进一步完善清单制度对公共行政权力的约束功能，有助于形成完善的清单制度体系，这也迎合了党的十九大关于转变政府职能，创新监管方式，增强政府公信力，建设人民满意的服务型政府的要求。
由上可知，在实践层面我国基本公共服务清单制度已经开始运行，然而学界对基本公共服务清单制度的研究还多停留在对政策文本的解读，鲜有对其实施过程及其中问题和优化对策等方面的研究②。作为推进未来基本公共服务发展的重要支撑制度，作为十九大报告所提出的到 2035 年实现基本公共服务均等化目标的基础性制度，基本公共服务清单制度的相关研究也需要尽快开展。
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1.2 国内外文献综述
1.2.1 国内文献综述
基本公共服务清单制度作为具有中国特色的且新出现不久的一项清单制度，它体现的更多是公共性，是对以效率为主的权责清单、负面清单制度的一种补充。就目前来说，针对基本公共服务清单制度实施的理论研究还偏少，只有个别学者对基本公共服务清单制度的含义、功能、模式、出现的问题等做出分析，其余的文献资料仅是针对地方政府的实施过程进行了描述。
（1）关于基本公共服务清单制度含义和功能的研究
学者高红（2017）从公共价值管理理论的角度出发，解释了基本公共服务清单制度。作者认为我国基本公共服务在供给过程中，仍然缺乏多元主体的参与，使得公众对于基本公共服务的偏好不得以表达，因此，作者认为基本公共服务清单制度的本质在于清单本身应该是对公共需求的“识别、获得和回应”，其本身应该是促进多元主体之间协商、合作的平台①。
辛向阳和刘志昌（2017）两位专家对基本公共服务清单制度的功能做出了解读，他们认为基本公共服务清单制度在落实基本公共服务均等化总体实现目标、推动政府行政体制改革和发挥基本公共服务兜底责任方面有重要贡献，是保障《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》实施的综合机制②。
学者高红从公共价值管理角度出发，认为基本公共服务清单制度具备推进我国公共价值生产转型的功能。第一种公共价值转型，即基本公共服务由政府主导转向多元主体的协商；第二种是支持环境转型，由传统的自上而下的授权方式，转变为自上而下的专业评估与自下而上的公众需求相结合,这也说明基本公共服务清单制度的功能还在于提高服务的精准性；第三种是运行能力转型，由传统科层制的运行方式，转变为技术支持与制度创新相结合的灵活方式。
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第 2 章 基本概念及相关理论

2.1 基本概念
2.1.1 基本公共服务
理解基本公共服务的概念，首先要明确公共服务的内涵。陈振明教授提出了两种定义方式。其一，“公共服务”是政府运用其权威资源，根据特定的公共价值（如权利、慈善和正义），以公共政策来回应社会需求，使绝大多数人得到最大福利。其二，“公共服务”是指政府及其公共部门运用公共权力，通过多种机制和方式，提供各种物质形态、非物质形态的公共物品，灵活回应社会公共需求和偏好、持续维护公共利益的实践活动的总称①。我国政府对公共服务下的最早的定义是：“公共服务是提供公共产品和服务，包含加强城乡公共设施建设，完善社会就业、社会保障服务、教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业、发布信息等，为公众生活提供保障，为参与经济、政治、文化等活动创造条件”②。广义的公共服务还包含制度、法律、产权保护、宏观经济社会政策等③。
在上述基础之上，来明确基本公共服务的概念。学者郭小聪、刘述良指出，基本公共服务是公共服务的特殊形式，是指那些与公民的基本生存权、基本安全权、基本受教育权、基本就业权、基本居住权和基本健康权等基本权利相关的公共服务④。学者马雪松认为理解基本公共服务要从两方面入手，一方面，基本公共服务是普惠性服务，它能满足社会成员最普遍性和低层次的需求；另一方面，基本公共服务建立在一定社会条件之上，是具有社会历史性的公认服务，因此，基本公共服务的“边界是开放的、动态的”⑤。
国务院在《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中首次对基本公共服务内涵做出界定：“指建立在一定社会共识基础上，与经济社会发展水平和阶段相适应，由政府主导提供，旨在保障全体公民生存和发展基本需要的公共服务。享有基本公共服务是公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。基本公共服务一般包括教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等基本民生需求领域的公共服务。广义上还包括与人民生活环境密切相关的交通通信、公用设施、环境保护等，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。” 2017 年国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中继续使用了该解释，这也是目前我国最具权威的概念界定。
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2.2 相关理论
2.2.1 新公共服务理论新公共服务理论是以美国学者罗伯特·登哈特为代表的一批公共管理学者提出的，它反映的是学者们对新公共管理理论的反思，尤其是对其中的企业家政府理论存在的缺陷进行了批判，在此基础上建立的一种新的公共管理理论。所谓“新公共服务”，它指的是公共管理者在以公民为中心的治理系统中扮演了什么样的角色的一套理念。在新公共服务理论家看来，公共管理者的职责是在管理公共组织和执行公共政策时为公民服务、向公民放权，他们的工作重点不应该是为政府“掌舵”，也不是为其“划桨”，而应该是建立起具有整合力和回应力的公共机构。新公共服务理论包括以下几个方面：
（1）政府的职能是服务而不是掌舵
政府的作用在于与私营、非营利组织一起，为社区想办法解决所面临的问题。政府要协调相关各方一起解决公共问题，公务员要扮演好调停者、中介人的角色。.
（2）追求公共利益“
公共行政官员必须促进集体的、共同的公共利益观念的形成。这个目标不是要依据个人的选择来找到快速解决问题的方案，应该是要建立共同的利益和共同的责任。”政府还要确保在共同商议后产生的方案是完全公平和公正的，是以公共利益为主导的。
（3）思想上具有战略性、行动上具有民主性
政府要具有开放性和回应力，能够为人们行驶公民权创造机会。政府要支持个人和群体参与“社区契约订立”的活动、参与计划和提供公共服务的过程、参与政府决策和服务的供给①。

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第 3 章 基本公共服务清单制度的实施现状..........................19
3.1 基本公共服务清单制度的建设...................19
3.1.1 基本公共服务清单的早期实践...................................19
3.1.2 国家基本公共服务清单制度的建立...........................21
第 4 章 基本公共服务清单制度实施存在的问题..........................33
4.1 基本公共服务清单精细化程度不高.........................33
4.1.1 清单内容不“清” ......................34
4.1.2 清单更新不“勤” ..................35
第 5 章 基本公共服务清单制度实施存在问题的原因分析.....................41
5.1 基本公共服务清单的制定工作有待完善.........................41
5.1.1 标准制定工作难度大..............................41
5.1.2 制定工作执行不到位...........................42

第 6 章 基本公共服务清单制度优化实施的对策

6.1 完善基本公共服务清单制定工作提升精细化程度
6.1.1 听取专家意见做好实地调研
首先，听取专家意见，发挥理论的指导作用。基本公共服务清单和公共服务事项清单都属于服务型清单，公共服务事项清单为基本公共服务清单的制定和实施奠定了基础，但是从理论上来讲，基本公共服务清单和公共服务事项清单是有区别的，这从基本公共服务的内涵就可以得知。基本公共服务强调“基本”二字，比公共服务的范围更窄。通过浏览各省级政府的政务服务互联网平台可知，公共服务事项清单也被划入到政务服务当中，但是基本公共服务相较于政务服务而言，更凸显政府部门在供给服务时的主动性，而不是在接收到申请时才提供。如此看来，基本公共服务清单要和公共服务事项清单做出区分。然而有些政府部门在公开清单时并没能考虑到这些差异，出现了相互交叉的现象，在理论上是不成立的。因此，在制定清单的过程中，为了防止因为内涵不清晰所导致的问题再次出现，政府的清单编制机构、各个牵头单位可以通过咨询专家学者、开展课题研究等途径，从理论上真正理解基本公共服务，提升基本公共服务清单的科学性。
其次，针对基本公共服务清单标准制定难度大的情况，更需要各级政府、各部门做好基层的调研工作。只有实地调查才能掌握一手数据。深入基层去了解公众的真实所需才能避免决策出现错误。新公共服务理论强调政府是服务而不是掌舵，公共行政官员必须充分了解和管理资源。在实施清单更新工作时，第一要进行广泛的民意调查；第二要多听取基层政府工作者的心声；第三要掌握社会舆情，了解受公众关注较多的基本公共服务领域的动态。为了提升清单的精细化程度在平时工作时就要将工作落实到位，建立起长效机制，注重在社区层面搜集群众意见。

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结论与展望

1、结论
基本公共服务清单制度自正式提出以来已有 3 年的时间，在全国省级政府已基本普及。基本公共服务清单制度作为清单制度的一员，既具有“技术工具”的属性，更具有“公共性”价值，一方面体现了清单制度高效便捷、公开透明的优点，许多学者认为其实质上是责任清单，因此具有制约公共权力、规范政府及工作人员行为的功能；另一方面，基本公共服务清单制度更凸显了公共价值，以人为本，从群众的基本生存权利出发，实现公共利益，为基本公共服务均等化的实现提供了制度保障。可以说，基本公共服务清单制度的初衷是实现效率与公平的兼顾。本文将如何实现基本公共服务清单制度的初衷、进一步优化制度实施设立为本文的研究目的，分别从中央和地方两层面出发，做到“技术性”与“公共性”相结合，并最终提出了优化对策。
经过系统分析，发现该制度在自身建设和实施过程中都会受到制定主体和外部环境的影响。所以本文认为，要想实现基本公共服务清单制度的有效实施不能只考虑制度本身的问题，还要将眼界放开，从外部环境着手、从制度与外部环境的相互作用关系着手，由此来提出具有针对性的方案。本文的研究对于系统性了解基本公共服务清单制度的实施有所帮助，同时能够强化政府着重建设基本公共服务体系的意识，树立起制度实施中的公共价值观。
参考文献（略）