县级政府生态环境保护考核评价指标体系构建研究

本文在系统性、科学性等原则的指导下利用德尔菲法构建了 4 个维度共 20 个三级指标的县级政府生态环境保护评价指标系统，并结合专家打分经过科学处理得到每个指标相应权重，以期通过本研究构建的县级政府生态环境保护评价指标系统引导县级政府重视对环境的治理，以提升生态环境质量回应习近平总书记及人民群众的期盼。总结本研究构建出来的县级政府生态环境保护评价指标体现，有值得肯定的地方也有一些不足。

第 1 章 引言

1.1 研究背景
（1）主观上，我国进入习近平新时代尤其是党的十八大以来，对环境的保护不论是在国家层面战略上、制度上还是在地方尤其是县级政府的具体实际推进过程上比以往任何时期都更加重视、更加严格。习近平总书记 2013 年在十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话针对生态环境保护问题指出，一定要把生态环境放在经济社会发展评价体系的突出位置，生态环境指标这一票一定要占很大的权重；2015 年颁布的十三五规划明确提出要完善生态环境保护制度，提出“以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”；2016 年十八届五中全会提出的“绿色”发展理念呼应习近平总书记的“两山论”，为经济发展划红线、划底线，提供了一个全新发展思维，开辟了一条可持续的发展道路；2017 年十九大报告再次提出要推进绿色发展，加大生态系统保护力度，改革生态环境监管体制。从国家最高层面规划布局，彰显国家对环境保护的决心和意志；2018 年国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》指出，“深化生态环境保护管理体制改革，完善生态环境管理制度，加快构建生态环境治理体系”①，对环境保护和治理的系统化、制度化作出进一步规划和要求。
（2）客观上，我国生态环境的严酷现状也使得国家和人民对环境问题越来越重视。经过近 40 年的粗放式经济发展，人们在感受到经济上带来的翻天覆地变化的同时，我国环境承受了巨大的压力，环境问题也日益突出。《2016 中国环境状况公报》显示，全国 338 个地级以上城市中，254 个城市环境空气质量超标，占 75.1%。我国的生态环境问题已经相当严重，正成为影响我国可持续发展的现实障碍。生态环境的持续恶化在各地即将或已经成为制约其经济可持续发展的重大问题。
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1.2 研究目的和意义
1.2.1 研究目的探讨
县级政府绩效考核机制与生态环境保护工作的有机结合，运用绩效考核的手段来推进我国的环境保护工作和生态环境质量改善工作。对当前的县级政府绩效考核机制的构建与运作过程进行研究，并结合我国地方的生态文明建设现状，使生态环境保护工作制度化，规范化。探讨研究县级政府生态环境保护考核评价指标体系构建的理论体系，研究如何提高县级政府在生态环境保护工作方面的积极性，有利于我国生态环境保护工作的有效推进。通过对县级政府生态环境保护考核评价机制的概念界定与相关理论研究，为我国县级政府切实、高效地开展环保工作提供打下坚实的理论基础，为基层部门环保工作的良性运行提供保证。
对现有的县级政府绩效评估体系进行探索和研究，寻找与改进县级政府在环境保护工作中的不足，创新性地结合生态文明理论，有利于完善县级政府新发展的管理机制。制定科学的生态环境保护考核评价指标，合理评估政府部门的生态环境保护工作的执行情况与服务质量，保证基层政府部门行为的正确性，提高基层政府部门行政的效率性。通过县级政府环境保护绩效考核理论体系的研究，建立科学有效的县级政府生态环境保护的绩效考核评估体系，发现县级政府在环境保护工作中存在的问题，并给政府在推进环境保护工作的政策制定上以及对后续的相关对策研究提供参考。
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第 2 章 概念界定与理论基础

2.1 概念界定
2.1.1 县级政府
县级政府即指管理一个县级区域事务的政府组织。中国的县形成于战国，确立于秦朝，自秦实行郡县制以来，县作为一级行政区域，在我国存在了两千多年。按照我国目前的行政区划，县级行政区，属于四级行政区划体系中的第三级行政区，其行政地位介于地级行政区与乡级行政区之间，包括地级市的市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗以及林区、特区政府八种，通常由地级行政区管辖，少部分由省级行政区管辖。截止到 2019 年 10 月，中国大陆共计 2845 个县级行政区划单位，其中包括 963 个市辖区、382 个县级市、1329 个县、117 个自治县、49 个旗和 3 个自治旗，此外还有 1 个林区和 1 个特区。
从我国国家结构来看，县级政府在我国政府体系中是我国行政管理体系中的基本单元，是介于省、市与乡镇之间的一个中间环节，更是联结政府与民众的枢纽环节。县级政府作为行政体系中的重要组成部分，起着承上启下的作用，县级政府对上，需要贯彻执行国家与上级政府传达的政策与指令，完成上级交代的任务；县级政府对下，需要根据所管辖区域的经济发展和社会需要来行使行政权力，满足社会公共需求。因此，县级政府作为行政管理系统的基层，与民众的联系更为密切，其制定的公共政策与民众利益紧紧相关，其接收、理解并执行国家公共政策的行政实践，更是直接作用于公众。
2.1.2 生态环境
就词源来看，生态一词源于古希腊，其内涵是指生物与生物之间、生物与环境之间的相互联系、相互作用、相互影响的状态。①而对于环境，其在《现代汉语词典》中的解释为：周围的地方；周围的情况与条件。因此，环境在人类社会中，是指以人类为中心的，人类所赖之生存与发展的外在环境和条件。人类环境，包括自然环境和社会环境。自然环境即依靠物质条件建立的地理自然环境，即水、大气、土壤或岩石等客观存在的物质所构成的自然环境。社会环境，即包括人类精神文明，以及以人类精神文明为基础所创造的物质或文明成果在内的，受人为主观因素影响的社会环境。因而，生态环境，可以理解为是由生态关系组成的环境，“生态”则侧重于生物的表述，而“环境”则侧重于承载影响主体的综合条件的总和，更倾向于“环境条件”的内涵。
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2.2 基本理论
2.2.1 生态文明理论
生态文明源于对发展的反思，也是对发展的提升。①生态文明理论“是一种明显具有中国语境与背景但也更加具有未来不确定性（同时在理论意涵和实践成效层面上）的理论。”②是伴随着我国工业化的高速推进、生态环境不断恶化而进行反思逐渐形成的理论。其内涵的演变大致经历了四个阶段：一是“基本国策”阶段 （ 1978—1991 年），这一阶段我国在全国范围内实施环境保护法律，并建立了相应的行政体制；二是“可持续发展观”阶段（1992—2001 年），其内涵是发展目标可以且应该以一种对环境友好的方式来实现，在这一理念指导下，我国在多方面取得明显成效，但在经济、社会与政治制度的配套和创新上仍存在明显不足；三是“科学发展观”阶段( 2002—2011 年)，可以认为是可持续发展观的 2.0 版本，它强调生态环境在经济发展的极端重要性。同时，这一阶段在经济、社会与政治制度的配套和创新上取得明显进展。四是“绿色发展理念”阶段（2012-今），十八届五中全会将其提升为“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念之一，其内涵既包括经济、生态，也包括社会、文化等方方面面。在“绿色发展理念”指导下，经济发展不以牺牲环境为代价，以最小的资源和环境代价得到最大的经济、社会、生态以及文化效益等。
作为县级政府生态环境保护评价体系构建的重要理论基础，生态文明理论包括如下四个方面内容：一是构建的县级政府生态环境保护评价体系体现“绿色”发展理念，有助于推动绿色发展；二是构建的县级政府生态环境保护评价体系体现对环境的关切，有助于解决突出环境问题；三是构建的县级政府生态环境保护评价体系体现对生态的尊重，有助于保护生态系统；四是构建的县级政府生态环境保护评价体系体现对制度的反思，有助于改革生态环境监管体制。

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第 3 章 县级政府生态环境保护考核评价的 ................................ 26
3.1 县级政府生态环境保护考核评价主体 .............................. 26
3.1.1 评价主体选择 ...................... 26
3.1.2 评价主体构成 ...................... 26
第 4 章 县级政府生态环境保护考核评价体系的构建........................ 32
4.1 县级政府生态环境保护考核评价指标体系构建的目的 ................ 32
4.2 县级政府生态环境保护考核评价指标体系构建的原则 ................ 32
4.3 县级政府生态环境保护考核评价指标体系构建的方法和流程 .......... 34
第 5 章县级政府生态环境保护考核评价指标体系的总体评析................. 54
5.1.1 指标体系架构多维一体，体现评价体系的系统性 .............. 54
5.1.2 生态文明评价指标占比大，彰显评价体系的生态性 ............ 54
5.1.3 指标设定“以人民为中心”，突出评价体系的人民性 ........... 55

第 5 章 县级政府生态环境保护考核评价指标体系的总体评析

5.1.1 指标体系架构多维一体，体现评价体系的系统性
本文中县级政府生态环境保护体系的构建分为“人员素质指标”、“资源利用质量指标”、“经济发展状况指标”、“环境发展水平指标”4 个维度，涵盖县级政府生态环境保护的经济、社会、环境、智力保障、制度保障等方方面面。可以帮助我们：第一，动态掌握县级政府生态环境保护建设发展的绩效情况。上述指标体系能够比较全面地反映县级政府生态环境保护主要构成的动态变化，能够对县级政府生态环境保护绩效进行定期评估，能够更好地促进县级政府生态环境保护的发展。第二，对政府经济发展情况进行评价。县级政府生态环境保护发展的经济发展状况指标反映了该区的总体经济状况，大体能够反映该区的经济发展。第三，对政府“生态效益”进行评价。14 个环境发展水平指标充分体现了生态效益即生态环境的重要性。
5.1.2 生态文明评价指标占比大，彰显评价体系的生态性
习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时强调“要完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系。建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，使之成为失去生态文明建设的重要导向和约束”。“县级政府生态环境保护”指标体系，强化了对“生态环境”内容的深度和广度，增加了指标的数量，克服了传统的政府绩效考核评价体系片面注重 GDP 增长的不足，适应新的发展理念的需要，是对我国现有的政府绩效考核评价体系的补充和完善。

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结语
本研究以习近平总书记倡导的生态环境保护为研究主题，“以人民为中心”思想作为研究的理论出发点和实践落脚点，结合基层县级政府治理需要，在系统性、科学性等原则的指导下利用德尔菲法构建了 4 个维度共 20 个三级指标的县级政府生态环境保护评价指标系统，并结合专家打分经过科学处理得到每个指标相应权重，以期通过本研究构建的县级政府生态环境保护评价指标系统引导县级政府重视对环境的治理，以提升生态环境质量回应习近平总书记及人民群众的期盼。总结本研究构建出来的县级政府生态环境保护评价指标体现，有值得肯定的地方也有一些不足。
（1）优点：一是本研究的目的是要构建一个科学、系统、可操作性强的县级政府生态环境保护指标体系。科学性体现在原始指标来源权威，指标设计筛选及权重确定过程采用分层分析法、德尔菲法邀请权威专家进行问卷打分，尽可能保证了其科学性。系统性体现在虽然县级生态环境保护评价指标体系的核心关注要素是“生态环境”，考虑其系统性本研究在设置指标时依然保留了与生态系统相关的一些重要指标；可操作性表现在指标明确，权重清晰，可以直接用于实际应用中。二是本方的创新点，即将县级政府的考核评价的主要方向放在“生态环境保护”上，充分回应人民群众关切，同时也是可持续发展的必然要求。
（2）缺点和不足：该指标体系尚在探索阶段，所得结论不论是从指标设置的质量上还是从指标设置的数量上都较为粗陋，相信在以后的研究中，会有更加先进、完善的理论思想和研究方法对本研究进行补充和完善。在此只是作为一项尝试以期对相关理论研究者及基层实践者提供一种新思路。本研究指标体系进行了构建，仅只提供了工具，尚未选取某一区域进行验证，在后续的研究中要结合实际案例的验证结果不断改进评价指标体系。总之，本研究中构建县级生态环境保护指标体系既有其贴合实际的创新一面又存在粗陋浅薄的一面。
参考文献（略）