本文是一篇经济论文，笔者根据理论逻辑和经验考察，提出组织机制下加重考核目标的指向性，市场机制下赋予政策性农担公司充分的自主经营权，社区机制下培育良好社区生态，交互机制下坚持组织推动、市场运作、社区强化路径的政策思考，希望对政策性农担公司甚至是肩负更多社会责任的国企进行业务适度扩展有所启发。
1绪论
1.1选题背景
融资难一直是农业农村发展过程中的突出问题。三农“融资难”问题的出现有两个原因，一是由于中国农村的经济蓬勃发展，农村生产方式也从传统的小规模经营，逐步向更大规模、机械化的现代农业方式过渡，生产规模的增大导致了新兴农村经营主体对传统农村生产运营融资需求规模的急剧增长，但目前传统农业金融服务能力还不高，无法适应许多新兴农村经营主体的需求；二是传统农业产业本身就是一种高风险产业，又缺少合理的抵质押物，无法适应传统的金融风险管理需求，商业银行、商业性担保机构等企业支持农村发展的积极性不够，使得农村信贷可得性大大降低。
经济论文参考
为化解农业农村发展中的融资问题，党中央和国务院决定由财政资金出资建立政策性农业信贷担保机构，对符合条件的资金需求者进行担保，让资金需求者更容易从银行借得资金。2015年5月，经国务院批准，财政部、农业部联合印发《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》（财农〔2015〕31号），明确提出，支持粮食适度规模经营资金重点要支持建立完善农业信贷担保体系。2015年7月，财政部、农业部、银监会联合印发《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》（财农〔2015〕121号），对全国农业信贷担保体系建设进行了全面部署。到2017年，政策性农担体系基本建立完成。国家层面，组建国家农业信贷担保联盟有限责任公司，为省级机构分险增信，构建起完整的专门支持农业适度规模经营的担保、再担保组织机构体系。省级层面，在全国各省、自治区、直辖市、计划单列市建立省级农业信贷担保机构，并向市县延伸业务分支机构，直接为新型农业经营主体提供信贷担保服务。截至2020年3月末，33家省级农担公司共设立分支机构1248家，对全国主要农业县的业务覆盖率达到92％以上，已建成上下联动、紧密可控的农业信贷担保网络体系１。
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1.2研究目的及意义
1.2.1研究目的
（1）由政策性农担业务所具备的的组织-市场-社区交易属性，分析在组织-市场-社区约束下政策性农担业务扩展的适度规模属性，从平衡成本-收益的角度构建政策性农担业务适度扩展的分析框架。以交易费用理论、社会资本理论作为理论支撑的同时，也能促进对相关理论的理解。
（2）实地考察铜仁市农业信贷担保有限责任公司，分析其体现了业务适度扩展的实际做法，为政策性农担公司的可持续健康发展提供可操作的经验借鉴。
（3）根据研究结果，提出支持政策性农担业务适度扩展的政策思考，有助于下一步深化研究。
1.2.2研究意义
（1）理论意义
不管是作为市场经营主体，还是作为政策性金融组织，政策性农业信贷担保公司（后文简称“政策性农担公司”）都有扩大业务规模的冲动。但是，政策性农担业务是否规模越大越好呢？其规模越大越能实现其成立的组织目标吗？本选题拟通过对政策性农担公司业务扩展的经验研究，尝试提出政策性农担公司业务扩展的适度规模逻辑。该理论逻辑的提出与完善，对于肩负政策性目标的商业组织的业务规模扩展，具有一般性的理论价值。
（2）现实意义
本选题的现实意义源于现实背景。虽然2020年我国已实现全面脱贫，但是根据“四个不摘”政策，涉农的资金支持力度并不减少，金融支农惠农仍是一个重要内容。由于农村金融小而散且农户缺乏有价值的抵押品，农村商业金融风险大、收益低，因此商业银行向三农放贷的意愿并不高，我国农业经营主体普遍面临信贷配给不足的问题。为进一步拓展涉农经营主体融资渠道，切实解决农业经营主体融资难、融资贵和融资慢的问题，根据财农[2015]121号文件，各省（市、区）陆续成立了政策性农担公司。近年来，政策性农担公司利用自身优势使三农融资难、融资贵问题得到了缓解。
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2我国政策性农担的发展历程与国际经验借鉴
2.1我国政策性农担的发展历程
鉴于本章频繁提及“政策性农担”，在此先简要阐述其定义，后文的小节3.3.1再作出详细界定。政策性农业信贷担保（简称“政策性农担”），从狭义上来说就是以政府出资、企业模式运营的独立法人为担保主体开展农业信贷业务，主要是为有效破解农业融资难、融资贵问题，引导推动金融资本投入农业。从广义上来看，政策性农担是财政补贴支农方式的一种创新，是为了破解农业农村融资难题，促进农村经济发展的重大举措。
为了更好地认识和理解政策性农担，先对我国政策性农担的发展历程进行梳理。根据我国关于信贷担保的政策进展以及政策下的组织设立和业务开展情况，从时间线上将我国政策性农担的发展历程划分为三个时期，分别是总体缺位时期（1992年-2004年）、零星萌芽时期（2004年-2015年）、体统推进时期（2015年-至今）。
2.1.1总体缺位时期（1992年-2004年）
1992年-2004年为总体缺位时期，这个时期，从政策上看，主要支持中小企业担保机构的发展，缺少专门建立和发展农业信贷担保机构的办法；从担保机构来看，这个时期我国由财政出资设立的专业性农业信贷担保机构十分缺少；从担保业务看，业务集中于中小企业，缺少对农户的担保。
（1）政策进展
为促进中小企业发展，我国不断出台相关政策以支持中小企业信用担保机构。1992年，我国确立了社会主义市场经济体制，这意味着市场将发挥资源配置的基础性作用，企业要为市场经济注入活力。为了支持中小企业的发展，解决他们的资金难题，信用担保体系的建设被纳入到了国家的发展计划中，相关政策更是提前铺路，为其保驾护航。经过几年的沉淀，在1999年6月，国家经贸委发布了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，为进一步推行全国中小企业信用担保体系试点工作标准化、规范化，明确规定了试点指导原则、资金来源、模式体系、风险控制及责任分担等方面的细则。试点工作取得阶段性成功后，2000年8月，国务院办公厅印发《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》提及要进一步建立和完善各级担保机构，建立上下联动的担保体系，为中小企业提供政策便利，让中小企业更容易获得融资。2001年，国家税务总局响应国家号召，通过减税降费的方式支持担保机构的发展，为其提供担保收入免征三年营业税的政策福利３。
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2.2政策性农担的国际经验借鉴
虽然我国政策性农担体系已初步建成并进入探索阶段，但是在发展过程中还存在许多问题。国际经验表明，通过适当的设计和制度安排，可以避免政策性担保可能出现的问题７。所以，可以借鉴国外政策性农担的发展经验，为我国政策性农担的后续发展提供一些思路。对此，本节主要通过前人的研究总结来介绍国外政策性农担发展情况，包括政策支持、组织设立和业务开展概况，为中国政策性农担的持续发展提供有益的经验借鉴。在发达国家中，选取日本为代表；在发展中国家中，选取墨西哥为代表。
2.2.1发达国家的政策性农担
（1）政策支持
日本对农业信贷担保体系的政策支持体现在财政投入和损失补偿两个方面。从财政投入来看，日本中央财政和地方财政都有设立专门的担保资金，以上下联动的方式对农担体系给与财政支持，但主要依赖于地方政府资金，大部分由地方财政给与支持。比如在大阪，中央财政建立担保补助金之后，地方财政要投入至少两倍的财政资金以充实补助金。从担保损失补偿来看，中央财政和地方财政实行风险分担，中央政府建立了信用保险制度，地方政府建立了损失补偿制度，当发生风险补偿时，中央和地方联动以减轻发生损失的资金压力。
（2）组织设立
日本于1937年成立了东京中小企业信用保证协会；1958年，成立了全国性的中小企业信用保险金库和中小企业信用保证协会联合会，经过六十余年的发展，现已形成了一个较为完整的政策性担保和再担保体系。
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3政策性农担业务适度扩展的理论逻辑................................21
3.1相关概念..............................21
3.1.1政策性农业信贷担保...........................21
3.1.2业务扩展............................22
4成本-收益共同决定的政策性农担业务适度扩展的分析框架.............33
4.1组织机制下政策性农担业务扩展的适度性分析...................34
4.1.1组织成本决定政策性农担业务扩展的行政半径.............34
4.1.2组织收益赋予政策性农担业务的扩展动机.................34
5政策性农担业务适度扩展的经验研究：铜仁案例考察..................40
5.1案例选择理由.......................40
5.2调研情况...........................40
6支持政策性农担业务适度扩展的政策思考
6.1组织机制下支持政策性农担业务适度扩展的政策思考
在组织机制下，政策性农担公司的业务扩展要始终围绕支农的使命，不能一味地追求业务规模而导致业务“非农化”，从控制组织成本来说，更是要在行政管辖区域内把有限的资本金发挥出最大的杠杆作用。这就需要政策性农担公司的管理部门发挥推动作用，加重考核目标的指向性，将政策性农担公司的业务扩展范围、服务对象等纳入考核机制，并调动组织的基层力量为农担公司提供需要担保的涉农经营主体信息，将担保业务渗透到基层最需要支持的地方去，一是为了让农担公司完成支农目标，最大限度地发挥出引导功能和补位功能；二是减轻农担公司搜寻信息的一部分成本压力。还要优化和完善奖励机制，激励政策性农担公司和公司人员将业务做大做强，争取到更有竞争力的资源，从而增加农担公司的收益来源。
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7研究结论与展望
7.1研究结论
为切实解决金融支农问题，我国通过财政资金出资建立了政策性农业信贷担保体系，在全国各地开展政策性农担业务，缓解了一部分三农“融资难”、“融资贵”的问题。为持续放大支农效果，政策性农担的健康发展尤为重要。基于对铜仁农担公司的现实考察，本文提出政策性农担业务扩展的适度规模逻辑。政策性农担公司在拓展业务时，既要受到政策目标约束，也要接受来自市场的竞争，这意味着在现实中需要做到既完成政策目标，又实现盈利的独立性目标。而政策性农担业务的适度扩展能较好平衡双重目标，因此本文从适度规模的角度出发，试图从理论逻辑和经验考察两方面研究政策性农担业务的适度扩展，得出结论如下：
（1）梳理出我国的政策性农担发展的三个时期。分别是1992年-2004年的总体缺位时期，2004年-2015年的零星萌芽时期，2015年-至今的系统推进时期。鉴于我国系统推进政策性农担体系建设时间不长，还处于发展初期，从发挥政府主导作用、坚持政策性农担机构定位两方面借鉴了日本和墨西哥的经验。
（2）理论上推出政策性农担业务适度扩展的逻辑。界定了政策性农担、业务扩展、适度规模的概念，以交易费用和社会资本理论为基础，将政策性农担业务定义为政策性农担公司与资金需求者之间的交易，是一种社会性互动。根据交易主体、交易动机以及交易机制三个维度，将交易分为市场交易、组织交易和社区交易，因此政策性农担业务的扩展将分别受到来自组织、市场、社区的约束作用，组织约束表现为行政半径约束和政策目标约束，市场约束表现为资金约束和组织目标约束，社区约束表现为信息约束和熟人圈子约束。第三章可见具体分析，这里不再一一阐述。
（3）从成本和收益两方面分析适度性，表明政策性农担业务在组织机制、市场机制、社区机制下均存在成本和收益的衡量，并由成本和收益共同决定政策性农担业务扩展的边界，以此推出适度规模分析框架，即组织机制、市场机制、社区机制以及交互机制约束并驱动着政策性农担业务的扩展，形成适度规模。
参考文献（略）