1 绪论
1.1 研究背景
2017 年年末，我国人口总数为 139008 万人，人口出生率为 12.43‰，人口死亡率为 7.11‰，人口自然增长率为 5.32‰[1]。这样的人口现状引发了一些社会问题，例如：人口老龄化速度加快、男女性别比例失调等。全面二孩政策实施所带来的出生人口数量变化一直受到社会的广泛关注，除此之外，全面二孩政策的实施将影响到国家人口规模与结构，因此需要提前布局相应的支持政策做好全面应对。重大公共政策的制定规则往往需要顺应社会环境的变化。
在我国广大农村地区，教育资源不足、教育总体水平偏低等问题的客观存在已成为社会共识，在新的生育政策引导下，我国广大农村地区的人口数量将会迎来新一轮的人口快速增长期。政府有必要在此之前做好相关的引导和支持工作，保障农村地区新生人口的受教育权，保证社会和谐稳定发展。
我国教育呈现出以下两个特点：其一，我国教育逐渐走向现代化，发展出成熟的教育体系，其中既包括教育思想的现代化、教育内容的现代化，也包括管理的现代化和相关教学设施的现代化等。但是，我国偏远、落后农村地区的教育水平仍旧与我国教育现代化的整体建设目标存在非常大的差距。其二，随着继续教育、自我教育等现代观念的逐渐普及，农村居民对知识的需求日益强烈，在我国广大农村地区大力推广创新性的教育政策、发展职业教育、成人教育等多元模式已经迫在眉睫。
从教育政策的外在环境来看，人口与教育政策密切相关，人口数量和结构变动会对教育政策产生至关重要的影响。全面二孩政策的实施推动农村人口数量的增加，将对我国农村教育提出新要求和新挑战。在此背景下，我国广大农村地区的教育系统将面临巨大的压力，不仅仅在于教育资源的数量，更在于教学的质量。同时，还将对我国广大农村地区今后各学龄段的人口分布产生较大影响，也为教育政策的未来规划和教育资源合理配置带来困难，当前有必要就全面二孩政策对我国农村教育带来的影响进行准确预测和评估。
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1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
目前，学术界关于人口与教育关系的研究很多，尤其是自全面二孩政策落地以来，新增人口的教育资源配套一直是研究的焦点，但是具体细化到农村教育政策的尚少。本文采用教育社会学的相关理论探讨农村地区教育政策的作用机制及其效用，为研究人口变动和教育政策的关系提供新的视角，进一步丰富教育社会学的学科体系，有利于中国特色教育现代化理论探索。
1.2.2 现实意义
随着社会发展的加快，在我国农村地区人口流动性高、教育资源不足的背景下，研究能够探明现有教育政策所发挥的作用，并根据显现出的缺陷提出针对性的补救措施，保障农村地区新增人口的受教育权和当地教育事业的良性发展，促进社会教育公平，为二孩政策的实施、农村新生人口的增加、研究农村教育政策的改革及政府制定新的教育政策提供依据和参考。值得注意的是，在全面二孩政策实施以后，原有的农村教育政策不能完全适应农村教育发展，农村的婴幼儿教育培育、小学教育和中学教育要作相应的调整，研究有利于农村教育事业的发展，有利于促进农村全面二孩生育政策的落实。
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2 文献综述和理论依据
2.1 有关教育政策理论的研究
政策是指政党或国家为达到某个社会目的而制定的行为准则，一般意义上来讲，教育政策通常是指政党、国家为实现与教育行动相关的目的，在一定的历史时期规定的教育行为准则。我国的教育政策研究起步较发达国家晚，20 世纪 80 年代，华东师范大学瞿葆奎主编的《教育学文集》是我国较完整的教育学资料丛书，共计三十本书，其中的教育制度章节和教育改革章节搜集罗列了一些教育政策文本和相关资料，为我国的教育政策相关研究提供了丰富的材料。[1]1996 年，袁振国出版《教育政策学》，1997 年，孙绵涛也出版了《教育政策学》，相关书籍的出版代表着我国的教育政策学研究已经开始从教育学体系中分离出来，并逐渐成长为独立的学科。2000 年，教育政策与法律研究专业委员会成立。美国政治学家丹尼尔.勒奈（Daniel Lerner）于 1951 年正式出版《政策科学在立法范畴中的发展》，象征了现代政策科学研究的开端。此后，政策科学理论在欧美发达国家获得了高度重视和长足的发展。国外学界对于教育政策的研究较多，但对农村教育政策的研究较少，从收集到的资料看，国外学者对教育政策的研究大多出现在相关的教育类书籍，主要分布在此类书中的某一段话或某一章节。综合国内外教育政策的研究成果，当前对于教育政策的研究可以被分为有关教育政策理论的研究、有关教育政策执行与决策两类。
从政策的定义出发，探究教育政策的基本属性和行动突破。为适应时代的发展和进步，政策制定者在筹划相关政策的过程中，往往要在全面考察政策实施环境的基础上做出政策创新。结合我国新农村发展过程中呈现出的突出特点，国内部分学者关注教育政策在适应社会发展过程中实现的政策创新。吴家庆认为我国农村教育政策应该做到全方位的创新。“从政策创新的背景来看，政策制定者的价值取向、政策实施环境、政策实施资源、时代要求等与过去相比都有很大的不同；从政策创新的内容来看，政策实施的目标、政策实施的主客体、政策之间的关系均呈现了重大变化；从政策创新的趋势来看，现阶段的农村教育政策创新要致力于实现‘三化’（教育公平化、教育质量优化、教育特色化），坚持‘四点’（以持续增加农村教育经费投入为起点、以着力提升农村学校教学质量为重点、以努力达到农村教育为‘三农’服务的目标为关键点、以逐步提高农村教师队伍的水平为切入点），解决‘四个问题’（机制创新问题、政策协调问题、政策实施问题、政策创新带来的新问题）。”[1]朱亚鹏认为，政策创新通常与政策扩散过程同步进行的，在政策扩散的过程中，政策内容也会随之发生变化，政策扩散过程的机动性、复杂性等不确定因素增加了政策创新的难度，由政策创新产生的社会反应则会在不同地区呈现出差异化，这种差异化会对政策的扩散产生重要影响。
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2.2 有关教育政策执行和决策的研究
从政策的实践出发，探究政策执行和理性决策相关内容。从理论到实践，政策执行往往关注政策目标的达成度和政策的实施效用分析。国内对于政策执行的研究较少，政策执行的部分内容常常作为政策发展的一个章节出现在相关著作中。谢炜认为，政策执行的结果是各方利益博弈最大化的具体体现，利益博弈在政策的执行中体现了利益中和的含义，同时也和政策执行的动力息息相关。区分消极和积极的政策，则需要认真识别政策对于公共利益实现的具体指向，以及达成公共利益的能力与尺度。[5]此观点将政策执行的过程归结于利益博弈的具体体现，但也有学者提出，政策执行并非总是利益最大化的体现，政策执行过程中的种种人为的不力行为，也会带来政策规避的结果。王国红认为，政策规避是政策执行过程中，政策执行方或受用方通过抵制、对抗、无视等一系列消极行为和手段阻碍政策原定目标达成的统称。排除人们对政策观念理解存在差异的因素，从利益博弈的角度来看，政策规避是人们对厌恶、反感、不满等消极情绪的现实表达。
源于传统经济学中的理性决策理论，政策研究将其借鉴过来，注重追求政策执行的最优化，以实现政策效用的最大化。袁振国认为，在实际操作中，政策决策没有最好，
只有更好，政策执行者不可能有如此多的精力和时间去比较、选择最佳政策执行方案，于是往往只能实现政策目标的“有限满足”，即遵循政策决策的“满意”原则而非“最优”原则。[2]对于教育政策理性决策的选择，吴志宏认为，在很多情况下，决策者起初更愿意选择预估效果最佳的政策，以期达到最好的政策实施效果，但在政策执行的后期阶段，决策者却被动地接受了满意且实用的政策办法。为保证政策制定和实施的质量，有必要整合借鉴理性决策模式和渐进模式各自的优点，根据政策实施环境，灵活选择政策决策办法。[3]
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3.1 生育意愿和行为的影响因素.....................................17
3.1.1 调查地人口样本概况.......................................17
3.1.2 生育意愿的影响因素....................................18
4 人口变动与教育资源配置的优化................................. 33
4.1 受教育现状和教育诉求...........................................33
4.1.1 农村居民子女受教育现状....................................33
4.1.2 农村居民的教育诉求..................................38
5 农村教育政策的效用分析与理性决策............................ 45
5.1 T 县农村教育政策的执行..................................45
5.2 农村教育政策的效用分析.................................46
5 农村教育政策的效用分析与理性决策
5.1 T 县农村教育政策的执行
5.1.1 规范发展农村学前教育
2018 年，T 县组织实施新一期的学前教育行动计划，积极落实“以县为主”的学前教育管理体制，努力提高农村地区学前教育的基本保障能力。在持续增加农村地区学前教育总投入的基础上，深入开展学前教育专项整治行动，如规范幼儿园教育收费管理、学前教育家庭经济困难幼儿入园补助金发放，引导农村地区的学前教育机构规范办园流程，形成有序发展的局面。近几年，T 县还持续健全学校监督流程，设立农村督学责任区，重点针对农村幼儿园办园资格审查、保障义务教育水平，并开始探索托儿照料方面的工作。
5.1.2 引导农村义务教育均衡发展
2017 年，在义务教育学校方面，T 县县域内共有 86 所小学学校，45 所初中学校。根据湖南省义务教育学校办学标准的要求，县域内的所有小学和初中均达标，其中，86所小学的整体差异系数为 0.505，45 所初中整体差异系数为 0.507，校际间的均衡情况均符合规定相关要求。
此外，T 县针对农村贫困地区的义务教育薄弱学校，全面改善其基本办学条件。近年来，除了充分利用中央和省级全面改善贫困地区义务教育薄弱学校专项资金外，T 县教育局还积极通过多渠道吸引资金投入到薄弱学校中去。县委、县政府深入调研，多次召开专题会议，成立了改薄工作领导小组，分解任务落实责任，统筹保障项目资金，足额落实县级规划资金。
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6 结论与讨论
6.1 研究结论
文章以全面二孩生育背景下的农村教育政策为研究对象，将教育政策放在理性选择理论和政策过程理论的视角下进行考量和分析，试图在二孩生育意愿、教育诉求、教育资源配置、教育政策理性决策之间建立逻辑关系。
在全面二孩政策带来人口变动以及这种变动对教育政策环境的影响方面，本文在二孩生育意愿调查和受教育现状调查的基础上，讨论人口变动与教育政策环境相互之间的影响关系，建立在二孩生育意愿上升背景下的人口变动趋势将会给调查地的教育政策环境带来不小的影响和压力，将分别对农村学校的教学规模、教师素质和教育环境提出更高的要求和新的诉求，这种影响甚至还会反过来作用于农村居民的二孩生育行为。
在教育政策与社会建构的关系上，研究分三个历史阶段整体回顾我国教育政策的演进变迁历程发现，教育政策的设计与社会建构二者之间是相辅相成的，教育政策的设计从社会建构中来，再参与到社会建设中去。我国的教育政策在上下级行政单位之间是一脉相承的，这样的执行结构能够保证政策实施的统一性，同时也会产生不便变通的弊病。在政策变革的过程中，政策制定者要充分重视社会建构在政策制定中的主导作用，在规范行为和实证调研的基础上设计政策。
在对教育政策执行和教育政策理性决策的研究上，本文考察了 T 县农村教育政策在推动学前教育、义务教育、职业教育和教师队伍建设的执行情况，认为这些政策能够在整体上改善当地的办学条件，并在一定程度上提高农村教师质量。同时，还在财政投入、出台时效性、政策调研评估等方面存在消极效用，难以根本解决全面二孩背景下新的教育诉求。教育资源要随人口结构的变动逐步调整，面对社会建构和人口结构的变动，本文借鉴西蒙提出的“有限理性”原则，认为作为法人单位的“政党”对教育政策的理性选择，要建立在深刻调研的基础上，结合人口结构变动趋势适时调整教育政策，精准预测解决教育资源配置问题的各项政策和其结果并选择最佳方案，主动出击、整体统筹、积极引导和注重差异，促进我国农村教育政策不断适应人口结构变化，保障农村教育的健康可持续发展。
参考文献（略）