第一章 绪论
1.1 选题缘由
1.1.1 我国高等教育综合实力和国际竞争力提升的需要
21 世纪是知识经济社会快速发展的时期，各国的竞争也愈演愈烈。人才成为了一个国家的核心竞争力，各国经济和科技发展的竞争归根到底还是人才的竞争。面对这样的竞争压力，我国 2001 年开始实施人才强国战略，努力打造成千上万的高素质劳动者、专业人才和一大批高尖端人才。高尖端人才是人才竞争的关键，影响着一个国家高新技术的发展。而这类人才大多由一流大学培养出来，同时，一流大学还承担着国家尖端科学研究的任务，因此，各国对于一流大学的建设从未停止过，反而越来越重视。目前，世界一流大学主要分布在以美国为首的西方资本主义国家，我国作为世界经济大二大国，在世界一流大学的排名前 50 中的高校可谓是凤毛麟角，而美国这样的发达国家却在排名前十的高校中拥有着 8 所，这些高校都对美国的经济和科技的发展做出了不朽的贡献，可见一个国家的高等教育的实力对这个国家的综合国力提升有着多么重要意义和重大影响。
近几年，我国进入了经济发展的关键时期，在“十三五”、全面建成小康社会等宏伟目标下，国务院发布了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，决定统筹推进建设世界一流大学和一流学科。此次实施的高等教育重大战略决策对于我国综合国力的提升，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大而深远的意义。
1.1.2 地方政府高等教育竞争激烈，影响着高等教育发展
改革开放后，中国从高度集权的计划经济转向社会主义市场经济体制，中央政府也对地方政府“分权让利”。于是，地方政府与中央政府开始出现竞争关系，地方积极性被调动起来，经济发展步伐有所加快。在教育领域，高等教育管理开始实行中央与省级两级共管、两级负责为主的管理体制，随后，到了 21 世纪初，我国形成了中央和省级政府两级管理、以省为主的新体制。地方政府对高等教育管理的权力和责任的加强，它的主体性地位也日益凸显。地方政府间相互竞争，要取得更多的指标和计划。比如招生指标，地方政府会采取各种手段进行竞争，实际的招生人数超过中央指标以万为单位衡量，这是对中央的一种挑战。不仅如此，在进入“211 工程”和“985 工程”建设方面上，地方与中央、地方与地方之间的竞争更是激烈，“重金挖人”、“游说高层”等现象已经屡见不鲜。这些都影响着我国高等教育的发展。研究地方间高等教育竞争，有利于维护稳定的发展态势，实现高等教育的良性竞争。
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1.2 研究目的与研究意义
1.2.1 研究目的
本文在国家实施“双一流”战略背景下，分析各省建设一流大学和一流学科的现实状况并提出对策，旨在提高全国高等教育整体实力最终从高等教育大国变成高教强国。主要目的是：第一，明确各省出台“双一流”建设政策的基本内涵和分析维度；第二，从省级政府和高校的角度，即：一是把全国各省市已出台的“双一流”政策进行比较分析，二是了解我国一流学校和一流学科建设的现状及其存在的问题；第三，分别从省级层面和高校层面提出在“双一流”战略下我国各省和高校建设对策优化路径.
1.2.2 研究意义
从理论上看，通过梳理不同地区“双一流”建设政策内容，将我国“双一流”建设与地方政府竞争联系起来，有利于教育政治学研究范畴的拓展。将地方政府之间竞争由经济竞争转向高等教育竞争，不仅揭示了地方政府竞争在高等教育领域的表现，也分析出地方政府竞争背后的动力因素。
就实践意义而言，研究地方政府之间高等教育竞争对地方高等教育发展产生的影响，找出问题，规范政府行为，有利于建立和完善地方政府激励制度，构建现代高等教育管理体系。
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第二章 概念界定与理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 地方政府
“地方政府”一词在不同国家有着不同的定义，其主要是因为不同国家的政治结构和国家制度存在很大的差异。比如，一些国家实行地方自治，地方政府是拥有高度的自治权的机构；但在单一制和中央集权的国家里，地方政府却是作为中央政府的代理人管理行政区域的机构。具体而言，目前的研究主要从狭义和广义的视角区分，因此，地方政府也就有了狭义地方政府和广义地方政府两种解释。现有研究经常从从狭义和广义的不同视角，将地方政府分为狭义的地方政府和广义的地方政府。狭义的地方政府是指地方行政机关，如我国的地方政府是指根据宪法规定依法行使职权，管理地方事务的国家行政机构，也是地方各级人大的执行机构。1广义上的地方政府，则指包括地方上的行政机关在内的权力机构和司法机构。在政治学和公共管理领域的研究中使用的地方政府概念通常是广义上的。文章中所研究的地方政府多指省级行政区的行政机构，在我国，省级行政区是一级行政区，也是最高级别的行政区，包括省、自治区、直辖市以及特别行政区，到目前为止，我国共有 34 个省级行政区。2因此，文中所提到的省市是以除台湾、香港和澳门之外的 22 个省、4 个直辖市和 5 个自治区。
2.1.2 府际竞争
府际竞争又称地方政府间竞争。在西方社会，府际竞争理论有两种界定：
一种是来自美国政府间关系顾问委员会的定义：“辖区间政府竞争是指在同一个联邦体系内部自由流动的商品、服务、人口和资本限制独立的政府行为方式。”比如地方政府间通过调整税收吸引其他地区人力和资本的流入。另一种是来自布雷顿的理解，被称为“标尺竞争”：如果某辖区的居民使用关于其它辖区的政策信息来衡量或评价本地政府的绩效，那么，将会强化本地的选举竞争，因此促使政治家更好地服务于其利益。
以上两种皆为以西方资本主义为背景。我国的政治制度是单一制，但随着市场经济占据主导地位和地方政府权力分化，我国地方政府被赋予更多发展经济和社会治理方面的权力，地方政府之间以“开发区经济”为主要表现形式的横向竞争有加剧的趋势。因此，西方经济学中的政府竞争理论也完全可以用来论证我国地方政府基于竞争巧开展的行为范式。目前，国内公共行政学学者的定义：地方政府间竞争即“行政区政府力图获得或维持其他行政区域政府也在力图获得的、并非各方都能拥有的资源的行为。”这种定义在一定程度上也是借鉴了西方的观点，有的国内学者认为“标尺竞争”在中国同样存在，但与国外的还是存在某些不同之处，中央政府对地方政府官员的升迁和征集考核是占有绝对地位的。所以，地方政府主要是对上级负责，而不是对辖区内的居民负责。地方政府官员为了得到上级的肯定获得晋升机会必然要彼此之间开始竞争，从而形成了“自上而下的标尺竞争”。
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2.2 理论基础
2.2.1 政府竞争理论
关于一国之内政府竞争的研究起源于 20 世纪 50 年代的美国。蒂布特在《一个关于地方支出的纯理论》一文中提出“蒂布特模型”，这是最早的关于地方政府竞争的理论模型。他认为，公共物品也可以由不同的地方政府竞争性地提供，居民由此通过“用脚投票”的方式来促进地方政府竞争，从而提高政府效率和公共物品供给质量。随后，哈耶克从关于责任职能的集中与分散的角度讨论了地方政府竞争。他认为，地方政府的行动既缺少中央政府强制性行动的危险，又具有私有企业的许多优点。地方政府之间的竞争在很大程度上能够提供对各种替代方法进行试验的机会，这能确保自由发展所具有的大多数优点。第一次明确提出“政府竞争”概念的是布雷顿。他指出，“政府是竞争性的——每一个政府本质上都是竞争性的，他们不仅相互之间竞争，而且他们还与社会上其它与他们类似的从事商品和服务提供的机构开展竞争。在推动政治达到均衡结果的过程中，政府内部、政府之间和超政府的竞争，为政府的商品和服务供给与非政府、非市场的商品和服务供给，起着偏好或需求揭示机制的作用。”这种“竞争性政府”范式本身是针对联邦制国家提出，后来何梦笔，认为它也适用于中国这种单一制国家.
2.2.2 人力资本理论
人力资本论最早起源于经济学研究。在 20 世纪 60 年代的美国，经济学家舒尔茨和贝克尔创立人力资本理论，开辟了关于人类生产能力的崭新思路。该理论认为人力资本则是体现在人身上的资本，表现为蕴含于人身上的各种生产知识、技能以及身体素质的总和，而这些是可以通过后天培训获得，从而产生经济收益。
追根溯源，亚当·斯密是早期人力资本理论的代表人物，在著名的《国富论》中他提出了新的认识，即社会的发展过程中，人的才能、知识和技能熟练度可以对社会生产有着重要的作用，是人固有的资本。这种认识打破了传统经济学界的观点，也是经济学中首次将人后天的能力视作资本的组成部分。他将人力资本重新定义为“工人增进的熟练程度”、“人所具有的有用才能”。而真正意义上的人力资本理论兴起于 1960 年以后。美国经济学家西奥多·W·舒尔茨（1960）在第 73 届美国经济协会年会上在其《人力资本投资》的演讲稿中首次公开提出了人力资本的具体概念，并就人力资本对经济增长的作用及自身性质做出了详实的阐述，经济学界的大多数学者普遍认为这是人力资本理论诞生的标志。舒尔茨进一步丰富了人力资本理论，其主要观点如下：第一，投资人力资本是社会经济增长的源泉。他认为，经济社会发展的依赖因素不能以获取自然资源为主，而是要开发人的潜力，通过人的能力和素质才提高，促进是经济社会发展。他表示参加教育和职业培训可以有效的提高人力资本的质量。第二，人力资本具有非“同质性”特点。在他的理论中，人力资本和劳动是不同性质的事物，这恰恰反驳了古典经济学理论关于劳动同质性的观点。第三，人力资本包括质和量两个方面。量自然是指人力的数量给社会带来的资本增长，质的方面则是指人的才能、知识、技术熟练程度等。
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第三章 府际竞争与“双一流”建设的时代背景............................................. 15
3.1 地方政府分权与府际竞争的形成 ..................................... 15
3.1.1 我国行政管理体制的变革 ............................... 15
3.1.2 分税制与地方政府扩权 ................................... 16
第四章 各省“双一流”政策分析 .................................... 27
4.1 各省“双一流”建设模式的共性特征 .................................. 27
4.1.1 驱动机制：通过“普惠”与“重点”相结合的方式加大财政支持 ....................... 27
4.1.2 政策重点：以“招才引智”为主导的高水平师资建设 ...................................... 28
第五章 府际竞争下“双一流”政策的反思 ............................................ 37
5.1 我国地方高等教育政策决策过程中的反思.......................................... 37
5.1.1 渐进性模式 ................................... 37
5.1.2 合法性模式 ......................................... 38
第六章 “双一流”建设路径优化与建议
6.1 以“制度化”和“常规化”完善地方政府高等教育政策决策模式
6.1.1 决策主体和决策程序回归制度化
美国经济学家道格拉斯·C·诺斯（DouglaC.North）指出，“制度是社会的游戏规则，他的“三种规则”中的正式规则，又称为正式制度，是指国家政府和统治者等有目的创造一系列相关的规则及法律法规，起到共同激励和约束作用。”政府在出台教育政策的过程中，要切实保证各个利益主体的合法权利，也要防止教育决策的盲目性、随意性，而最有效的方式是要有明确的文件来约束和规范决策主体与决策程序。也就是说，决策主体要在法律规定的范围内行使职权，决策程序要符合法律要求。即便如此，也不能确保决策就是完全有利于公众。因此，为了保证决策更加合理合法化，保护公众利益不会在决策过程中受政府和官员的影响而受到侵害，还必须从以下三个方面进行改变。
首先，决策主体须培养法律意识和提高专业知识。决策主体主要是由政府人员构成，政府官员法律意识淡薄及专业知识匮乏必然会导致决策出现失误。一方面，一些政府官员由于时代变化和其他因素影响，学习能力下降进而知识匮乏影响决策的科学性，所以，要重视官员素质的提升，必须要让官员树立起“终身学习”的观念，提升学习能力，始终保持先进性。另一方面，最严重的是许多官员认为权力就是一种保护伞，权大于法的思想时常体现在工作中。因此，要把权力关在制度的牢笼里，让法大于权思想贯穿在官员的生活工作中1。其次，增加其他利益相关者参与决策的力度和广度。我党始终将“最广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点”，公众的利益也是一切决策的出发点和落脚点，公众的诉求将会是决策更加民主化，更加契合公众的利益。最后，要及时完善与教育政策活动密切相关的制度，规范决策主体行为和保证决策活动正常运作。既防止和杜绝制度滞后化现象出现，又要做到全面有效。
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总结与展望
1949 年建国后，我国党中央和国务院高度重视高等教育发展，并多次做出重要战略部署。文革期间，稍有起色的高等教育事业遭到严重破坏，阻碍我国高等教育前进的步伐，扩大与西方发达国家之间的距离。改革开放后，经济改革的同时，我国高等教育事业也走向“恢复“和”“发展”的道路。在经历了高等教育体制改革后，以省为主的高等教育管理体制逐步确立，地方政府掌握对高等教育发展的权力。随着社会的改革与发展，以及地方政府的考核体系改变。越来越多的关注投入在高等教育领域。特别是进入“十三五”规划和“两个一百年”时期，实现中国梦对科技和人才的需求不断变化，高等教育带来的社会福利也越发重要。而地方政府开始以各种手段干涉地方高等教育事业，以此作为提升政绩和提升竞争力的重要砝码。
东部地区在凭借雄厚的经济实力，打造出许多重点高校和重点学科。但也因此形成了东强西弱的高等教育不平衡发展的格局。加上我国施行重点建设，更是加剧这种不平衡局面。中央在宏观管理我国高等教育事业的时候，发现重点建设的弊端所在，并根据时代发展的需要，调整国家战略要求，从而出台了“双一流”建设规划。许多政府将目光对准“双一流”，目的不仅是进一步扩大高等教育产出，提升竞争力，也有希望借此机会打破东强西弱的格局。因此，出钱挖人，加大投入，出台人才引进政策等手段不断涌出，助力地方政府开展竞争。
但是，面对政府激励的竞争的同时，高等教育应该坚定不移的遵循教育发展的基本规律，完成服务社会、培养人才、科学研究和传承文化的使命，不能沦落为政府竞争的工具。而政府也应该反省其身，出台更加优质的政策助力“双一流”建设，避免地方高校“同质化”建设出现。
不过，值得庆幸的是，随着制度的不断完善，政府职能由管控到服务的改变。地方政府对高等教育事业的管理逐渐由微观走向宏观。只有在这样的转变，给予高校最大程度的发展自主权，才能有利于在政府的发展。地方政府不仅要顾及自身利益，更会站在全局的视野中看到地方高等教育发展，逐步改变以金钱投入为主的恶性竞争手段。而我国也将会在未来的不久走向高等教育强国行列，为中国梦的实现提供牢固的人才保证和科技支持。
参考文献(略)