教育应急的政策规划与机制建构研究

导论

(一)问题的提出

1.构建我国教育应急机制势在必行
研究教育系统面对危机的应急机制首先是缘于对现实问题的思考与困惑:据统计，2001年全世界至少有2500万人因冲突和其他反人权行为而居无定所，其中非洲约占1300万，亚洲和东欧分别超过400万和300万。①我国是世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一，世界上几乎所有的灾害在我国都有发生且灾害发生的频率高、损失巨大，中国每年由于这些危机造成的经济损失达6500亿元，约占GDP总量的6%。②再比如， 2008年5月12日14时28分四川汉川县发生的8级大地震，这是中国一九四九年以来破坏性最强、波及范围最大的一次地震，造成了近7万人死亡，30余万人受伤。接连不断的自然灾害不仅造成了教育环境的动荡，也给教育系统造成了严重的破坏:一方面教育基础设施遭到不同程度的摧毁，另一方面教师和学生的安全也无法得到保障。在这样的现实环境下，构建我国教育系统应急机制就成为了个亚待解决的问题。再者，早在2003年就有学者明确提出研究教育系统在危机事件中的应急机制具有很强的现实意义，教育应急机制的建立能够帮助人们提升应对紧急事态的意识以及心理准备。但是遗憾的是直到目前为止，除了2006年我国国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》和自2007年11月1日起施行的第一部综合性应急法律《突发事件应对法》之外，国家并没有专门颁布教育系统面对危机的应急预案。这在一定程度上表明我国仍然没有建立起教育系统面对危机的应急机制且教育应急也没有受到关注和重视。而实际上，“危机应对对许多国家具有极大的现实重要性，危机越是致命，有效的危机应对就显得越发关键。”③从长远来看，倘若能够构建起教育系统面对危机的有效应急机制，不断提升教育系统应对危机的应急处置能力，就能在面对危机时变“被动应对”为“主动预防”，并将危机的损失降到最低，从而保证社会的和谐稳定。综上所述，尽管教育应急在整个国家的教育发展中起着重要的作用，但教育应急却常常成为教育研究中被忽视的部分，在我国，教育应急的空白真实显现了教育中最薄弱的环节以及函待解决的瘤疾，所以研究教育应急对于我国具有极强的现实意义。

2.教育应急是世界教育发展的一个重要议题
20世纪末以来，和平发展成为世界发展的主题，但目前世界局部性的武装冲突仍然不断发生，战争、暴力、武装冲突以及自然灾害等特殊因素的影响不仅使人们的生命安全和基本人权难以保障，同时也使正常的教学活动难以为继，这些都对教育系统造成了极大的破坏。基于这样的现实，教育应急逐渐成为全球教育的重大课题，受到了国际社会的广泛关注。步入2000以后，随着全民教育事业的不断深入，联合国教科文组织、联合国儿童基金会、联合国难民署等国际机构以及其他非政府组织予以了教育应急极大的关注，不仅如此，越来越多的国家开始重视自然灾害或人为冲突对于本国教育系统的影响。事实上，早在21世纪初，面对全球自然灾害频发、局部地区暴力冲突加剧等对教育的巨大挑战，联合国教科文组织(UNESCO)就曾指出应该把教育系统如何避免、如何准备、如何应对灾难或冲突应作为国际社会和各成员国教育工作重点。2003年，印度学者VijayaSherry Chand等人也指出教育应急仍然是教育政策所缺失的部分。`2011年3月，UNESCO发布的全球教育监测报告《潜在危机:武装冲突与教育》中再次强调武装冲突、自然灾害等对人类生存的潜在威胁，各成员国在冲突爆发时的应急以及冲突后的重建议程中应赋予教育更为核心的作用，有必要将突发事件中的教育应急问题加以单独列出并重点研究。②近几年来，为了帮助那些身处突发事件、危机状态、自然灾害、暴力冲突或战争及其重建情形中的国家实现全民教育的目标，国际社会教育系统自身的应急机制已逐渐成熟。⑧这些国际组织通过设立专题研究项目、出版系列研究报告与指导手册、开办专题培训和密切国际合作等形式，大力推动国际社会重视那些处于战争、暴力冲突或重大自然灾害状态中的国家的教育系统的危机响应能力和重建问题。这些都标志着教育应急已成为当今世界教育发展的一个重要议题。

3.国外教育应急实践可为我国提供借鉴
国内对教育应急的研究尚处于起步阶段，而国外与教育应急相关的理论与实践研究却在多年的全民教育进程中日趋走向成熟。譬如，在理论指导方面，2006年UNESCO发布的《紧急及重建状况下的教育规划指南》目前已经在一些发生战争、地震、自然灾害或者是其他重大危机的国家中得到了应用和发展，同时在全球范围内也产生了广泛的影响。在具体实践方面，以UNESCO政策为导向构建的教育应急也对我国教育应急机制的构建有借鉴意义。有的国家已经从冲突过渡到长期恢复中(如埃塞俄比亚、卢旺达)，有的国家正在从冲突中恢复(如刚果民主共和国、南苏丹)。据统计，刚果民主共和国发生的冲突在全球是最严重的，战争期间有540万人死亡，其中大多数人死于疾病和营养不良这两个双生杀手，几乎一半的受害者是5岁以下儿童。其教育受破坏程度也是最为严重的。①但是，2011年，UNESCO专门就刚果教育应急机制出台了一份名为《刚果教育应急与革新》(Innovations in Emergency Education: The IRC in the Democratic Republic ofCongo)的报告，报告肯定了刚果在教育应急机制方面的创新和成绩。②还有学者还指出，刚果教育应急具有系统性，主要表现在它将应急分为评价、反应、协调、综合评估四个阶段。③有句话说的好，“比较研究的价值，不仅来自对其他国家人民取得的成就或进行实验所提供的实际知识，而且来自比较研究给我们带来可以弥补我们自己看法的观点。”④为此，研究国外面对危机时的教育应急，无论是其成功的经验还是失败的教训，无论是正面的还是反面的，都将有助于我们进行思考，启示我们如何对自身教育系统的应急机制进行审视与反思。

(二)核心概念界定

1,危机
“危机”一词是“教育应急”的词基，它的界定对于教育应急这一概念的内涵与外延具有决定性作用。很多国际组织通常将“紧急情况”(emergency)和“危机”( crisis )两术语并用甚至等同，以描述教育应急所面临的特殊环境。⑤联合国教科文组织认为，在全民教育背景下理解，紧急情况(emergency)是一个统称，其内涵主要指“一种由冲突或灾难导致的危机状态。这些冲突或灾难直接导致教育系统受到严重破坏、变得无序和不稳定，并要求人们在危机期间整合资源和在危机后给予特别支持”。⑥本文同意这样的界定，所以本研究中得危机(crisis)与紧急情况(emergency )、灾难((disaster)等词的涵义相近，主要指发生范围广、波及人群多和影响重大的突发事件。就目前来说，学术界对危机的定义主要有:《现代汉语词典》的危机:一是指危险的根由，危机四伏;二是严重因难的关头，如经济危机。①美国国际开发署(U.S. Agency for International Development)以“危机”为基础探讨教育应急活动的实施。该组织将“危机”赋予三种含义:其一，“危机”泛指儿童受教育机会受到威胁或被剥夺的一系列情况，按其产生的诱因又可以分为四个方面:政治危机、经济危机、健康危机和环境危机。其二，“危机”又分为相应的四个不同管理和应对阶段。

2.应急、教育应急
国内外学术界对于应急的内涵目前仍然是众说纷纭、莫衷一是，其中代表性的观点如:
美国应急管理署(FEMA,1995)认为:“应急就是有组织的分析、规划、决策与调配可利用的资源，针对所有危险的影响而进行的预防、应对与恢复。”联合国国际减灾署(LJN/ISDR,2004)在《术语:灾害风险削减的基本词汇》中提出，应急是“组织与管理应对紧急事务的资源与责任，尤其是准备、响应与恢复。它包括各种计划、组织与安排，它们确立的目的是将政府、志愿者与私人机构的正常工作以综合协调的方式整合起来，满足各种各样的紧急需求，包括预防、响应与恢复。”
国内有学者认为:“应急是指相关组织对于突发公共事件有计划、有组织的管理措施与应对策略，包括应急准备、处理与复原的过程。其核心是在某种程度上控制突发公共事件的进程，把突发公共事件的危害降到最低程度。”
　　综合以上定义，应急应对的是各种突发事件(包括自然的和人为的)，其本质是协调与整合。所以，本研究将应急定义为:为了预防与应对危机(包括自然灾害、武装冲突)，结合相关组织(包括政府组织和非政府组织)的力量而进行的预防、应对与恢复活动。其目的是优化决策，提高应急能力，尽量避免和降低各种危机造成的损害。

二、教育应急的.............................28-36
(一) 教育应急.........................28-31
(二) 教育应急的...............................31-33
(三) 教育应急的主.............................33-36
三、教育应急的政..............................36-53
(一) 《INEE最低标准》的..............................36-38
(二) 《INEE最低标准》的内容..................................38-50
(三) 《INEE最低标准》在国际上................................50-53
四、教育应急的案例研究：刚果..........................53-69
(一) 刚果教育应急........................................53-56
(二) 刚果教育应急......................................56-63
(三) 刚果教育应急的经验与..................................63-69
五、我国教育应急................................69-74
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结语
2008年我国四川汉川地区发生了8级大地震，是建国以来发生的破坏性最强、波及范围最大的一次地震，这次地震一方面对当地的教育系统造成了非常严重的破坏，另一方面也暴露出我国教育系统在面对危机时的应急机制方面存在着一系列问题。换句话说，国内对教育应急的研究尚处于起步阶段，而国外与教育应急相关的理论与实践研究却在多年的全民教育进程中日趋走向成熟。为了跟上国际教育研究的时代步伐，探索构建符合我国国情的教育应急机制的有效策略势在必行，借鉴国际社会在教育应急机制构建方面的经验，再结合我国具体国情，提出以下建议:从大的方向来看，要建立一个完善的危机应对机制，首先应当建立和完善危机预警系统。其次要建立制度化的快速反应系统。第三要有比较成熟的应急预案。而从具体阶段来看，预防阶段要从预测危机类型、师资准备、评估教育状况三个方面努力;应对阶段要从课程设置、心理辅助、资源调配、国际合作四个方面努力;恢复阶段要做好评估和反馈工作。
在教育应急的具体实践方面，国际组织已积累了丰富的经验，其中以UNESCO政策为导向构建的教育应急也对我国教育应急机制的构建有借鉴意义。在UNESCO的政策指导下，有的国家已经从冲突过渡到长期恢复中(如埃塞俄比亚、卢旺达)，有的国家正在从冲突中恢复(如刚果民主共和国、南苏丹)。基于刚果教育系统面对的危机的典型性，本研究以刚果民主共和国为个案，虽然研究有助于我们进行思考，也能启示我们如何对自身教育系统的应急机制进行审视与反思。但是由于地域条件的限制，不能亲自到刚果进行调查，所提建议难免会有些隔靴搔痒。所以希望更多的研究者加入到教育应急的研究中，选择不同的切入点为构建我国教育应急机制提供更多建设性的意见。再者，由于学识和阅历的有限，研究者对教育系统面对危机的应急机制研究不可避免会有所不足。在后续的工作和学习中，我将继续研究教育系统面对危机的应急机制，特别是如何完善我国的教育应急机制，最终为构建我国完善的教育应急机制贡献微薄之力。