第一章 绪论
第一节 选题的背景及意义
PPP是公共基础设施中的一种项目运作模式，是指政府部门与社会资本合作，让民间资本掌握的资源参与到提供公共产品和服务中来，实现参与各方比预期单独行动收益更大的结果。随着中国经济社会的快速发展，国内对基础设施、公共服务的需求日益旺盛且趋于个性化、多元化，私营部门具有天然的适应能力；另一方面，我国政府职能开始由管理型向服务型转变，市场在资源配置中发挥决定性作用已经成为必然趋势，发展PPP具有广大的市场。同时，随着投融资体制改革的不断深化，发展PPP的相关政策和外部环境日趋成熟。因此，基于破解地方财政压力、提高资金使用效率、推进政府职能转变、加快基础设施和公共服务建设的目的，我国于2013年开始在基础设施和公共服务领域推广PPP模式。
农业是国民经济基础产业，关系到国计民生。进一步深化农业投融资体制改革，创新与推广农业领域PPP模式，对于实现农业投入多元化，推动农业供给侧结构性改革，促进农业持续健康发展具有非常重要的意义。近年来，我国农业领域运用推广PPP模式获得了一定进展，城市大量资金进入农业领域，农业生产要素资源正在深刻调整，农业领域应用PPP模式正面临着新的机遇，对农业发展形成越来越明显的支撑作用。但是，与其他领域相比，农业领域PPP模式的发展无论是广度还是深度存在较大的差距。其中除了受农业基础设施周期长、回报率低，风险高这些自身特点影响以外，还与农村产权制度改革、农民积极性的调动、工程建设管理水平等密切相关。目前，我国的PPP模式在农业领域多集中于灌溉基础设施、耕种设备和大中型农产品交易市场等方面，很少在基础设施建设外的其他领域进行应用。从多个试点如山东、四川、云南等地PPP模式推广情况来看，农业领域PPP模式还处于初级阶段，面临着不少问题，如经营主体积极性不高、投资缺乏持续性、农村金融环境不佳、政策法规不完善等，尤其是当前政府对于民间资本介入农业领域建设还普遍缺乏有效机制和政策支持。如何完善相关政策措施和与之相配套的服务，使农村公共产品的公共性质和私人机构利益得到切实保障，项目总体效益达到最优，成为目前农业领域PPP模式应用过程中所面临的主要问题。
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第二节 国内外研究概况及评述
一、国内研究进展
本世纪初，我国许多专家和学者对PPP模式进行了研究，这些研究主要集中在理论方面，以不同角度对PPP模式的组织结构进行了分析，并对其特点及优点进行了深入说明和阐述。张勇和郝寿义（2004）认为PPP模式能使政府公共部门和社会资本实现互利共赢，解决了由某一方承担项目风险而造成的融资困难，并有效提高政府财政资金的使用效率，政府部门、社会资本之间可以形成互利共赢的长期伙伴关系，为社会公众提供更好地服务，创造更多的社会效益。陈伟强、章恒全（2003）通过对PPP模式中不同运营方式之间的对比来说明PPP投资模式的优势。在该模式中，由于社会资本的参与，在项目论证和可行性研究期间就可以引进其先进的技术和管理经验，有助于缩短项目周期，减少项目风险，降低项目费用，协调好各方面关系。王守清（2005）将BOT/PPP融资模式与传统的融资模式进行了对比，分析该模式具有的本质特性，认为PPP模式对各参与者均有有利之处。他认为对政府来说，可以使项目投资多元化，减轻财政压力，发挥社会资本、民营企业能动性和创造性，实现资源合理配置；对融资者来说，该模式能获得更充分地融资空间，减少资本投入，以少量资金投入推进大项目”；对放贷者而言，同样的风险状况下收益率更高。陈柳钦(2005)认为PPP模式是一种融资和合作模式，它以“双赢”或“多赢”为理念，促使各参与方积极参与。他认为PPP模式是一个新的模型，通过对项目组织机构的重新构建，提高了项目生命周期过程中的资源使用效率，从而形成了新的完整的项目融资概念①。
随着PPP模式在我国开始逐步探索应用，我国专家学者对PPP模式在我国的应用及应用结果进行了大量且富有成效的研究。这些研究成果主要集中在下几个领域：
在理论研究领域，蔡临申(2006)认为，引入PPP模式能够让公共部门和私人部门各展所长，减轻政府财政压力，提高各种资源的利用效率，让人民群众享受到高质量的公共产品和服务。郭文卿（2014）经过长期对国内外PPP模式的研究，指出应充分借鉴国外PPP项目在建设运营方面的成功经验，有助于破解我国在公共项目建设与运营过程中所面临的困难，该模式对我国公用事业领域有很大的作用和价值。董德志（2015）则认为虽然PPP模式在我国公用事业领域推行有利于降低社会融资成本，但在实施的过程中仍有诸多环节需要完善，现有PPP模式还未成熟，还需进一步探索实践。
在风险控制领域，黄冬如（2014）认为PPP模式是合理高效的投融资工具，它能在公共工程建设中引入私人资本，通过相互协调，实现多方利益的共赢和平衡。但应注意的是，项目建设运营对合作伙伴有很高的要求，如果合作伙伴在资质、能力、信誉等方面达不到项目要求，就会导致该项目存在极大的不确定性和风险。
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第二章 PPP 模式的理论分析
第一节 PPP 模式的产生与发展
公私合作其实质不是新概念。在19世纪初期，英国为提高公共服务效率，开始授予私人企业特许经营权，让其提供城市卫生服务以及进行城市污水处理，这是公私合作的雏形。而后在其他西方国家的某些传统公共服务领域，例如电话电报、道路交通、电力供应等基础设施建设领域，私人公司都可以在获得政府的许可或特许经营权之后进行创办。
二战后，为了刺激经济，在凯恩斯理论的指引下，西方国家纷纷进行国有化运动，并开始逐渐转变公共物品供给方式。此前，提供公共物品和服务的大都是私营企业，而在此次国有化进程中，开始由政府直接提供公共产品和服务。然而，与私营企业供给相比，政府提供公共物品不仅由于缺乏竞争，导致公共物品供给成本高昂且服务质量低下，而且容易形成财政赤字，给国家财政带来巨大压力。此外，财政资金使用效率低下还遭致了社会公众的不满。因此，1979年西方各主要国家开启了新公共管理运动。其目的就是要让市场机制发挥作用，改变公共产品供给格局，打破政府单一供给形式，逐步形成政府、企业、社会公众等多主体共存的多元化供给格局，提高供给效率。这样，PPP模式的概念就这样随着参与主体和方式的变化与创新逐渐形成和发展起来了。
20世纪90年代初，在英国政府报告中第一次出现了PFI模式，即现在通行的PPP模式。随后，许多西方国家都在其政府部门设立专门机构来推动PPP模式，联合国、世界银行等国际组织也对PPP模式表现出相当的重视和青睐，开始在世界范围内特别是在发展中国家中大力推广PPP模式和理念。如今，在全球范围内PPP模式已经得到了十分广泛的认可和应用。其适用范围从传统公共产品供给领域（如交通运输、能源输送、医疗卫生等）拓展到了公共教育、信息传递、环境保护，甚至是国防、航天等领域。例如，1998年的法国世界杯体育场馆和2008年北京奥运会国家体育馆就是采用PPP模式建设和运营的。
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第二节 PPP 模式的理论基础
一、公共产品和项目区分理论
人类现实社会中所有已知的产品按照经济学理论分为：私人产品、准公共产品、纯公共产品。纯公共产品是消费者消费该产品或服务不会降低其他任何人消费该产品的数量和质量的一类产品，该类产品具有非竞争性和非排他性的特点。按照市场法则，纯公共产品很难由追求利润最大化的私人企业提供。由公共财政原理可知，为避免市场失灵，纯公共产品应该由政府部门提供，投资资金来源于政府财政资金。
准公共产品既不是纯公共产品也不是私人产品，但它兼有私人产品和公共产品的部分特征。一方面，使用者能在一定条件下对其使用价值单独占有，而在供给上又可以实行排除原则，将未付款者排除在外；另一方面，它又具有外部性。这种外部性使该类产品具有公共产品的性质，即在一定范围内，它是非竞争性的。
私人产品具有竞争性和排他性的一类产品，与公共产品相反，它只满足某一消费者的消费需要，除此之外的任何人都不能使用。该类产品的价格由成本和需求共同决定，由西方经济学原理可知，企业作为该类产品的生产者提供产品，满足消费者需求的同时追求利润最大化，并有效配置市场资源。
项目区分理论就是根据项目的属性将项目区分为盈利性（经营性）、准盈利性（准经营性）和非盈利性（非经营性），从而决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等⑤。该理论为区分项目投资主体奠定了理论基础，即政府部门应对非经营性项目进行投资建设，对于准经营性项目而言给予适当的补贴和优惠政策，经营性项目则采取公平公正的招投标方式让民间资本投资建设。因此，政府部门愿意在条件适合的公共事业项目建设中引入PPP模式。
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第一节 农业领域引入PPP模式的必要性 .................. 17
第二节 农业领域引入PPP模式的可行性 .................. 18
第四章 农业领域PPP投资模式和运行机理 ....................... 26
第一节 农业领域PPP投资模式 ..................................... 26
一、基本原则与主要目的 ............................. 26
二、农业领域PPP投资模式 ......................... 26
第五章 PPP模式在四川省农业领域建设中的实证研究 ........................ 34
第一节 PPP模式在国内农业领域中的应用现状 .................. 34
一、政策背景 ........................... 34
二、应用现状 .............................. 34
第五章 PPP 模式在四川省农业领域建设中的实证研究
第一节 PPP 模式在国内农业领域中的应用现状
一、政策背景
近年来，基于破解地方财政压力、推进政府职能转变、加快基础设施和公共服务建设的需要，在基础设施和公共服务领域推广PPP模式，促进民营资本参与社会公共服务建设成为我国各级政府工作的重点内容。2014年9月财政部颁布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，2014年底国家发改委出台《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，这两个文件对PPP模式进行了详细明确的界定，成为新时期我国发展PPP模式的纲领性文件。随后，财政部和国家发展改革委分别颁布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和《政府和社会资本合作项目通用合作指南》，对PPP操作进行了详细说明。2015年《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的出台，将PPP模式纳入统一的制度框架中。PPP已经上升为国家战略，发展的机遇巨大。
农业是国民经济基础产业，关系到国计民生。我国政府高度重视农业发展，出台一系列政策支持PPP在农业领域推广。2016年12月，发改委联合农业部印发的PPP指导性文件《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》，2017年，中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》明确要求创新财政资金使用方式，推广政府和社会资本合作；。同年2月，国务院印发《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》，随后农业部联合财政部由印发了《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》和《关于开展国家现代农业产业园创建工作的通知》，这些文件的相继出台，有力地支持了农业公共设施和公共服务领域的发展，为社会资本进入农业领域PPP释放了积极的信号。
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第六章 结论与对策建议
第一节 结论
参考文献（略）