第 1 章 绪 论
1.1 研究背景及意义
近年来，我国加快了工业化、城镇化的建设步伐，我国经济水平实现了快速发展，带动了居民生活水平的极大改善。然而，在这种快速发展的环境中，很多问题未能够实现很好的兼顾，由此为引发了许多问题。其中最为突出、影响日益显著的就是农村发展仍旧相对滞后，整个国民经济体系中，农业相关的发展与城镇的建设发展相比，整体发展速度是相对比较缓慢的。这主要是因为农业的发展基础比较薄弱，收益提升的幅度相对缓慢。当前，农业发展问题已经成为了我国国民经济体系中亟待解决的重要环节。这对于我国的持续性发展也是具有重要影响的。在整个经济体系中，农业属于基础性产业，是我们进行生产与生活的基本前提，农业生产水平直接决定了该地区的物资供应水平，对于地区、国家的稳定发展发挥着十分重要的作用。然而，基于农村在发展方面一直以来处于相对较弱的地位，因此，如果缺乏足够的外部驱动力，而仅仅依靠其自身积累，想要获得快速发展是相对比较困难的。环顾全球大部分国家，对于农业都是采取的扶持、促进的政策，尤其是对我国而言，我国人口基数众多，工业的发展、经济的推动等都是需要大量的物资供应的。因此，农业对于我国发展而言是极为重要的。此外，当前我国农村人口基数大，人均耕地面积少，在农业的人均产出上是远远不及发达国家的。对于政府而言，应该适当的扩大对农业的津贴、补助，通过合理的农业补助政策，能够推动农民收入水平的有效提升，对于农村经济的发展也是极为重要的。同时，基于我国的发展国情，在补贴标准、金额等方面是不能与发达国家相比的，即对农业的津贴补助是需要进行详细的规划，这就要求能够形成更加明确的农业补助目标，以保障补助效果的充分发挥。我国加入世贸组织之后，农业发展不仅需要解决自身在发展方面存在的问题，还需要具备足够的能力去应对国际市场的竞争压力。因此，当前阶段，我们针对农业发展问题，应该就如何制定合理、高效的政策举措，如何切实推动农业的健康发展，如何实现农民收入的有效提高等进行认真的讨论与分析。
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1.2 文献综述
国外关于农业财政支持的相关研究起步时间是相对较早的，法国重农学派代表人物，魁奈在十大世纪提出了农业是国民经济的基础观点，从财经角度站在政府视野研究是在上世纪 30 年代开始，自此农业的财政支持理论越来越多，并且在某些方面还获得了显著的成果。在 20 世纪 30 年代世界经济大危机之后，农业保护主义迅速成为世界潮流，农业补贴是农业保护主义的一种有力手段，许多国家在采取贸易保护主义政策的同时，还精心策划和出台了各式各样的国内农业补贴政策。美国早在 1933年，就已经针对农业保护制定了专门的行政法规，最有代表性的是《农业调整法》，明确了农业保护的相关内容。在 1958 年，伴随着欧共体的成立，农业财政政策得以进一步的规范。如 M.Scott 和 I.Little 在 1970 年发表的《若干发展中国家的工业与贸易；一个比较研究》、PG、Jame 于 1971 发表的《富国的农业政策》，A.F.Mcalla 在 1985 年发表的《农业政策和世界市场》等，这些文献的发表让发达国家所采取的补贴方式是更加多样化的，如进行直接的农业补贴，或者是进行价格补贴等等都由此而来，各国关于近期内价格补贴总趋势的研究是相对较多的，研究发现整体上各国都开始以一种积极、创新的态度，以各种农业补贴方式，特别是 WTO 允许的“绿箱”补贴①政策，推动农业的健康发展。1993 年，日本加入 WTO，并于 1999 年出台《食品、农业、农村基本法》，这标志着日本农业补贴政策将有新的发展。沿用了近 40 年的旧的农业法被取代，在随后的 2000年，日本政府又出台了直接支付制度，此制度针对山区和半山区的农民，对农民的收入提供直接补贴。 国外的多种分析和研究都从不同的角度对农业补贴的产生、发展、影响以及趋势做了一定深度的理论解释,这对于研究我国农业补贴问题无疑提供了重要参考。但是总体上,上述这些研究的侧重点都在于农业国际贸易上以及对福利影响上,认为农业补贴会带来贸易的扭曲,价格干预会带来了损失。在要不要对农业实施补贴的问题上,国外大多数学者的观点都倾向于取消农业补贴,实现农产品自由贸易。但当今大多数国家,特别是发达国家,都对农业实施完善的补贴政策。
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第 2 章 基本概念与理论
2.1 农业补贴政策相关概念
一般意义上理解的农业补贴，指的是政府为了推动本国农业的更好发展，而依靠本国政府进行的财政资金的转移支付行为。通过这种针对农业生产或者流通中某一环节或者多个环节之间的专业支付，能够对农业发展产生一种引导作用。以此实现对农业资源的积极引导和有效干预，这是国家干预农业领域的重要方式，也是当前应用最为普遍的方式。目前，各国基于其自身发展水平的不同，农业的具体发展状况不同，因而对农业补贴尚未能够形成一致的认识。1994 年，通过“乌拉圭回合谈判”②各国针对补贴问题达成了统一的认识，并以协定的方式将其明确，指的是政府或者其他公共机构，面向受益者所提供的财政支持。这是首次通过条文实现了补贴的清楚界定。在加入 WTO 之后，WTO 对于农业补贴也进行了详细的界定，可从广义与狭义两个角度对此进行理解。首先关于广义上的理解，即“绿箱”补贴，指的是政府针对整个农业生产相关的活动所提供的转移支付，这些不会对生产发展产生特别明显的影响作用。涵盖的内容是十分宽泛的如农业相关的培训、检疫、产品销售、基建工程等等。其次，关于狭义上的农业补贴，指的是“黄箱”补贴，这类补贴的理解是基于 WTO 所做出的相关规定时限的，要求对本国的补贴进行有效的限制和衡量，明确了约束条件，并且要求补贴的金额是逐步缩减的。涵盖的内容包括了所有与农业价值直接相关的补贴，比如种子、肥料等等，政府哥与的直接性的干预。此外，还可从农民受益方式的角度出发，将农业补贴进行分类：即直接补贴与间接补贴。所谓直接补贴，即给予如种子补贴、农具补贴等等。间接补贴指的是价格保护补贴、农业相关的科研补贴等等，使得农民的受益是间接实现的。本文研究的重点集中于直接补贴部分，依据其具体的实践现状，对其最终效果进行分析，从中找到不足之处，进而对其进行有效的改进优化。
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2.2 农业补贴政策实施基本理论
公共财政理论为农业补贴提供了理论依据，经济市场是存在着外部失灵的，这也是要求政府对市场进行必要干预的重要条件。综合这种市场缺陷以及农业自身的弱质性，更加要求政府需要为农业生产提供必要的支持。市场机制效用的有效发挥是离不开健全的设施配置的。故此，在农业的发展中，农村基建项目以及其他配套服务的建设，发挥的作用也是不可忽视的。而且这些都是具有积极的外部影响的，故此，对于农业发展而言，应该将这种积极的外部影响有效的实现对农业生产的内化，这就要求政府需要从旁进行协助。即政府应当通过其财政转移的功能，实现对资源、收入的二次分配，以补偿农业发展的损失。同时政府还应当加强对相关机制的建设与完善，以为农业发展提供良好的发展基础。利益集团理论构成了农业补贴的理论支撑，当利益集团的规模不同时，其内部各个成员之间的利益关系也是相对不同的，相较之下，规模小的集团，其内部成员和集团利益之间的关系会更加密切，此时所需的监管成本也是相对更低的，因此对于如“免费搭车”等问题是可以很好的避免和防范的。故此，当判断集团具有的政治影响力时，判断的依据不仅仅是其规模，还需要综合考虑集团的组织效率等。针对农业财政补贴，存在的利益集团有两个：即农民以及农产品消费者。此时我们需要决定的是到底应该将补贴给予消费者还是生产者呢，要求我们能够对两个集团进行对比分析。在经济发展的初期阶段，从事农业生产的人数占据了绝大部分，而且整体上的受教育水平是相对较低的，这就导致其对于一些不利因素并未有效掌握。或者说，即便是掌握了这些，也难以实施有效的抵抗活动。相较之下，城镇的消费人员，人数上占比是相对较少的，但是具有的知识体系是相对完善的，整体呈现出相对较高的的恩格尔系数。这就导致一旦发生了食品这类必须品的价格暴涨的状况，必然会对整个城市社会的稳定产生较大的影响。此时，组织能力良好的实业部门，为了避免由于生活成本上升，而导致其需要支付更高的工资，会坚决抵抗这种价格的上升。通过向政府递交请愿，或者是利用各种理论去说服政府，而促进政策的倾斜。如此就出现了这种农业、工业发展的落差。随着经济的快速发展，城镇居民的恩格尔系数开始逐步降低，即此时食品价格的波动，对其生活的影响是被极大减弱的。并且随着人们发展理念的更新，对于环境、生态等是提出了更高的要求。农村经济在这一时期，劳动力开始向外流动、农民对于城乡之间的收入差距表现出了更加迫切的改变欲望。而且农民的组织能力也得到了极大提高，此时如果农民遭受了持续恶化的状况，会以更加积极的态度去抵抗，去追求这种平等。由此，政府的补贴政策开始向着农业生产者不断倾斜，而且直接补贴的力度也开始增加。
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第 3 章 我国农业补贴政策的现状和问题 ....... 11
3.1 我国农业补贴政策的现状 .....11
3.1.1 农业补贴政策的发展历史 ........11
3.1.2 农业补贴的主要内容 ............... 12
3.1.3 农业补贴政策的实施成效 ....... 13
3.2 我国农业补贴政策出现的问题 ........ 15
3.3 我国农业补贴政策存在问题的原因 ............ 17
第 4 章农业补贴政策的国际经验借鉴 .......... 20
4.1 主要发达国家农业补贴政策 ............ 20
4.1.1 美国的农业补贴政策 ............... 20
4.1.2 日本的农业农业补贴政策 ....... 21
4.2 主要发达国家的农业补贴政策对我国的经验借鉴 ............ 22
4.3 主要发展中国家的农业补贴政策 .... 23
4.3.1 印度的农业补贴政策 ............... 23
4.3.2 墨西哥的农业补贴政策 ........... 24
4.4 主要发展中国家农业补贴政策对我国的经验借鉴 ............. 24
第 5 章 我国农业补贴政策的完善对策 ......... 25
5.1 完善政策决策机制 .... 25
5.2 强化政策内容体系 .... 27
5.2.1 调整农业补贴结构 ....... 27
5.2.2 创新农业补贴形式 ....... 28
5.3 提高政策执行效率 .... 28
第 5 章 我国农业补贴政策的完善对策
5.1 完善政策决策机制
因为政策决策者没有坚定的意志与执行力的不足，让权力的内在的延展性与权威性变成了进行决策时最无法确定的一个动态因素。如果避免决策不遵守程序，促进决策以法为标准，决策程序的规范成为必然选择。决策的规范化是以制度与程序加以约束，避免决策者在进行决策时表现出的不积极，规范化是以严格的标准对决策者加以束缚和监督，这样可以为其进行积极的决策提供保证。政府还有相关部门进行决策时，要以基层的真实情况作为基础，再结合制定的计划、制定采取措施，完全以程序的规定进行，避免政府扮演“经纪人”角色的这种非理性的决策。将其与农业补贴政策相结合，实质为需要政府严格按照法律、法规的规定与标准，将决策的流程纳入到法制范围内。按照马太效应的说法：利益侵害越严重，那么利益诉求的途径越狭窄，从而造成了更深层次的伤害。决策的科学性与否直接决定着农业补贴政策的作用能不能得到真正的发挥。因此，保证政策的科学有效性，重点在于健全与完善农民的诉求制度，拓展表达想法与观点的途径，让农民充分参与进来，让共对农业补贴政策有更深，更加全面的了解。二是政策制定时充分发挥听证制度的监督作用。听证是对政策的制约，也是对制度的监督，它为利益诉求表达的法定途径，它不但给农民参加政策制定与提出利益诉求创造了条件，还对基层部门的贯彻执行起到了监督的作用，同时结合对政策的意见与建议来对政策进一步完善，以保证作用切实得到发挥。三是进一步完善政策信息交流的传导制度。全面构建多级管理制度，以政府、村级基层组织和农民为主体的沟通联系网络，让上情下达，下情上达的信息更加畅通，让政府对农民需求有个确切的掌握，为政策制定提供重要的参考依据。四是充分发挥起合作社的典型示范与沟通纽带的作用。这些合作社与农民的距离最近，对农民的需求最了解，他们可以将农民的意愿与建议向上传达，为农业补贴政策的制定提供参考，确保政策更好的落实。通过“协会”等社会化的专业组织，将农民组织起来，统一表达利益诉求，成为农民利益诉求的传达者与承担者，维护农民的权益，可以最大限度化解基层矛盾。一方面，利用农民组组实现规模化生产，提高农业现代化程度，降低劳动力的使用量，加快农民脱离农业生产的步伐；另一方面，能很大程度上提升农民的凝聚力，用规模化来抵御自然与市场险。五是引进专家咨询机构。决策的制定需要具备相当的专业素质，借助于专家咨询，为决策的制定提供全面的技术支持，并奠定理论基础。营造全民参与政策制定的良好氛围，确保政策制定更加科学，更切合实际。
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结论
权力本身呈现出突出的自我膨胀的属性，在这样特征的作用下，要保证权力和公共利益是相同的，就要通过监督来实现。所以，逐渐构建起标准、健全的农业监督体系成为制约权力的客观要求。实施监督过程中，以事前、事中、事后监督为重点，实行全程监督，构建一个统一的、系统的、可执行性强的监督管理体系。一是加强人大监督职能的发挥。各级人大都要对农业政策的贯彻落实情况进行全面的监督与监察，还要对资金的使用情况与方向都要进行严格的监督，跟踪问效，全程监督。同时各级政府也要积极将具体的实施情况向人大汇报，提出接受监督的主动性。二是加强司法监督的作用。制度的执行要有法律作为保证，以司法这个层面实行监督，事实上就是充分发挥法律的权威性，对资金的使用情况以法律的角度加以约束，保证资金严格按规定使用，否则将受到法律的惩罚。三是要加强社会监督作用的发挥。特别是媒体监督，把农业补贴信息以公告的形式向大家公开，让社会各界都对其进行监督与制约。农民作为政策的直接服务对象，他们的监督效用更加明显，政策执行得如何是直接关系到个人利益的，所以，作为农民，要充分利用好手中的权力，依法依规进行监督，保证自己的利益不受到侵害。另外，还要借助于媒体力量的监督作用，现代社会是信息社会，媒体的监督作用是最强大的，对于涉及到农业补贴方面资金不合理使用情况的曝光，让群众都了解到政策落实不到位，这样的影响力是巨大的，其对各级政府的约束力也是最强的。通过媒体平台的带动作用，可以营造人人都关注农来补贴的优质环境，保证补贴资金为农民提供更加优惠的服务，也让服务得到全面的落实。外部监督起到辅助作用，关键还在于各个部门本身的内部监督，需要强化本身的建设，认识到农业补贴政策的重要性，秉承服务于民的工作理念，强化对权力的自我约束与规范。一是按照法律规定对本身的职责进行界定，健全全部规章制度，所有工作都严格依照程序来处理。二是项目主管部门要强化自我监督与约束，加强对补贴资金的管理。实行监督管理过程中，要实现预防、事中、控制为监督的三个关键步骤，实现全程监督，有效控制，保证农民可以全数享受到农业补贴。
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参考文献（略）