1 绪论
1.1 研究背景
早在中国古代，就出现了“薄税敛”的做法。《文献通考》有载，汉朝时“约法省禁，轻田租，什五而税一”，《通典•田赋上》又载“三十税一”，汉景帝“轻傜薄赋、以农为先”的政策，使百姓得以安居乐业，后人怀念之，美其名曰“文景之治”。减免赋税，造福于民，历来是社会兴旺、时代进步的标志。
现阶段，“减税降费”政策具体包括“税收减免”和“取消或停征行政事业性收费”两个部分。经过多年研究与实践，减税降费工作经验更加丰富、思路日趋完善。2012 年“营改增”试点的展开，使增值税链条更加通畅完整，解决了多年来重复纳税、企业税负过高的问题；2015 年起，国家把减税降费作为重点工作，每年的政府工作报告都会提及；2018 年，国家中共中央总书记习近平同志指出要扎实推进减税降费，进一步降低增值税税率，扩大小型微利企业的受益范围；2019 年，国家推出新一轮减负政策，加大了减负规模；2020 年，国家强化政策，新增减税降费约 5000 亿元。短期来看，减税降费是增强市场活力、缓解经济下行压力的重要举措，长远来看，减税降费不仅要减轻企业负担，其还肩负着为稳定经济社会运行提供保障的使命。
但是，我国减税降费政策实施不久，政策实施效果差强人意。为保障减税降费政策平稳落地，助力经济发展，2018 年 8 月 31 日，国家审计署下发通知，组织全国审计机关针对政策实施情况开展跟踪审计。然而，我国政策落实跟踪审计究竟该如何开展？起初，跟踪审计案例研究大多针对有资金的项目，针对“减税降费、放管服和简政放权”等宏观经济政策的研究凤毛麟角，经过几年快速发展，我国跟踪审计理论研究如雨后春笋，实务工作也积累了大量经验。但是由于发展时间尚短，实务工作依然面临审计重点不明确、审计深度有限、审计结果透明度弱、审计质量和审计人才难保障等诸多困难。所以本文拟在研究国内外现有文献和相关理论的基础上，结合 G 省现阶段减税降费审计现状和出现的问题，构建减税降费政策落实跟踪审计评价指标体系，希望对 G 省减税降费跟踪审计实务工作的开展略尽绵薄之力。
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1.2 研究目的及意义
1.2.1 研究目的
近年来，G 省减税降费政策取得一定成效，有效缓解了经济下行压力、优化了营商环境、增强了市场活力。但相比于东南沿海地区，政策红利还远远不足，且从 G 省审计公告中可以看出，G 省面临严重的“税减费增”问题。所以，本文结合 G 省特征，因地制宜的设计适合 G 省的减税降费政策落实跟踪审计指标体系，并重点从政策实施效果和影响出发，考虑政策对经济社会的影响，并通过对政策落实进行全过程的监督，以期审计发挥国家治理的作用，助力 G 省减税降费政策更好落地，为企业源源不断输送减负红利。
1.2.2 研究意义
近年来，受中美贸易摩擦的影响，我国经济下行严重，增速放缓。为恢复经济发展活力，放水养鱼，我国出台了减税降费政策。政策自实施以来，有效改善了企业负担过重、经济下行严重的情况，在促进我国消费、出口、投资和就业等方面都发挥了重要的作用。但不可避免的，由于政策开展时间尚短，实务工作经验匮乏，政策执行过程中表现出诸多问题。为了有效推动政策落地，更好助力实体经济发展，我国各级审计机关近年来持续开展减税降费政策落实跟踪审计。G省积极响应国家政策，开展政策落实审计，然而，由于减税降费政策落实跟踪审计开展时间不长，G 省审计实务工作存在诸多难点，如：审计缺乏评价指标体系、审计关注内容有局限性、审计结果不透明、审计人才难保障等。故开展减税降费政策落实跟踪审计的研究工作具有较为深远的意义。具体内容如下：
（1）完善审计方法，促进审计全覆盖
目前，G 省对于减税降费政策落实跟踪审计实施效果的评估并没有一个健全的评价体系，现阶段国内对减税降费政策审计的研究也相对较少，欠缺一个阶段性的工作评价机制，该类型评价对审计部门开展下一阶段的工作具有很大的指导意义。本文通过实地访谈调研审计部门工作者与多家 G 省企业，在大量实证数据做支撑的基础上，构建了定量定性相结合的审计评价模型，综合得出审计部门工作现存的问题与下一阶段的工作建议，为审计部门推行减税降费政策跟踪审计提供理论支撑与决策指导。
（2）实现国家审计的监督职能。
减税降费作为重大宏观经济政策，对多个社会主体都会产生一定影响，而减税降费跟踪审计通过实施政策制定控制、过程监督、效果和影响的评价，充分发挥国家审计的治理功能，有效保障了政策的平稳落实。并且通过审计署及各级审计机关在官网上定期出具的跟踪审计的审计公告，使社会公众及时了解国家减税降费政策的真实执行情况，很大程度上保证了社会大众的知情权，有助于人民群众行使监督权，倒逼政策有效落实。
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2 相关概念及理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 减税降费
减税降费具体包括“税收减免”和“取消或停征行政事业性收费”，其对缓解经济下行压力、优化营商环境、增强市场活力都具有重要意义。
我国现行的减税政策包括通常意义上的“减税”和“免税”，“减税”即通过调节各税收要素，以达到为纳税人减除部分或者全部应纳税额的行为。现阶段，我国的减税最常见的手段是降低税率和调减税基，增值税的减免更多是通过降低税率，比如自 2018 年 5 月 1 日起，我国增值税税率一降再降，目前为止，已由17%降至 13%，由 11%降至 9%；个人所得税主要是通过缩减税基，比如个人所得税实行专项附加扣除；企业所得税是两种方法兼而用之，比如企业研发支出的加计抵减是通过减少税基达到减税效果，而小微企业的企业所得税收优惠是通过降低税率来加以调节。“免税”主要是在税收法律、法规或规章中明文规定免税商品或行为。
降费即通过降低缴费基数和费率来阶段性取消或降低社会保险费，以此来达到降低企业经营成本的目的。在过去很长一段时间，我国企业承担的社保支出占税前利润的比重过大，间接导致部分企业资金吃紧，经营难以为继，严重阻碍了企业的发展，目前实施的“降费”政策，是党中央推行积极财政政策，进行宏观调控以缓解企业资金压力的重要之举，有助于企业增加研发能力，扩大投资规模、国家缓解就业压力。
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2.2 相关理论基础
2.2.1 公共政策生命周期理论
公共政策生命周期理论最早由美国的政策家 C•O•琼斯提出，是指一个政策从制定，到执行，再到评估、终结的过程。根据公共政策生命周期理论，政策始于制定而终于终结，而政策的执行与评估则是贯穿于整个政策落实过程的中间环节。基于此，本文将减税降费政策落实划分为统一有序的四个阶段：政策制定、政策执行、政策效果和政策影响。其中，本文的政策制定和政策执行与政策生命周期理论完全保持一致，而理论中的政策评估和终结改变为政策效果与政策影响，一方面，减税降费政策的政策效果是评价政策落实情况的核心指标，反映减税降费政策对地区经济的推动作用；另一方面，减税降费不仅要减轻企业负担，保证经济顺利转型升级，长远来看，其还肩负着为稳定经济社会运行提供保障的使命。就目前而言，国际环境多变，国内经济下行压力依然很大，新一轮更大规模减税降费政策中，国家把减税降费放在了一个新的高度，因此政策的终结就显得不那么重要了，相反政策的影响更能反映减税降费政策对国家经济发展的意义。
2.2.2 政府绩效审计理论
迄今为止，政府绩效审计理论框架该如何构建，国内外学术界还没有统一的定论。我国学者大多遵从世界审计组织在《利马宣言》中的阐述，认为绩效审计是政府审计更高层次的发展方向，是政府审计经过长时间的积累与发展后形成的新的审计类型。开展绩效审计，不仅能够拓宽审计视野，从多维度评价审计客体，而且还可以通过将不同审查因素分类，保证审查内容的系统性和连续性。从本质上来说，公共政策审计与绩效审计具有内在的契合性，评价一项公共政策的经济性、效率性和效果性是公共政策的应有之义，这也从侧面反应出绩效审计是政策落实跟踪审计必须考虑的重点内容。政策的推行最终都是为了实现预期目标，然而，政策推行的最终效果与政策预期可能产生偏差，因而，本文在构建指标体系的时候，借鉴了绩效审计中的“5E”目标审计，把各个看似零散的、无关的因素化零为整，从定性的角度给不同指标划分类别，从而让构建的评价指标体系更加系统与完整。
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3 G 省减税降费政策落实跟踪审计评价现状及问题 ....................... 14
3.1 减税降费政策............................................... . 14
3.1.1G 省概况介绍............................................. . 14
3.1.2G 省减税降费政策落实情况 ................................ . 14
4 减税降费政策落实跟踪审计评价指标体系构建 ......................... 19
4.1 指标体系构建的原则和方法.................................... . 19
4.1.1 指标体系构建的原则...................................... . 19
4.1.2 指标体系构建的方法...................................... . 20
5 减税降费政策落实跟踪审计评价指标体系的应用 ....................... 32
5.1 数据整理及分析.............................. 32
5.1.1 政策制定层面....................... 32
5.1.2 政策执行层面.............................. 33
5 减税降费政策落实跟踪审计评价指标体系的应用
5.1 数据整理及分析
理论研究的目的就是促进实务工作，减税降费政策落实跟踪审计评价指标的建立就是力求推动审计方法的完善，为审计实务提供新的工作思路。本文以 G省 2018 年和 2019 年减税降费政策为研究依据，从政策制定、政策执行、政策效果和政策影响四方面进行数据整理与分析。
本文的数据主要来源于 G 省税务局、省财政厅、省统计厅、省审计厅和笔者走访调查资料。
5.1.1 政策制定层面
（1）政策制定的合法性。为贯彻落实党中央、国务院的决策部署，G 省在遵守国家法律法规的前提下制定的部分重要阶段性政策措施如下（见表 5.1）。
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6 研究结论与展望
6.1 研究结论
本文首先系统地梳理了国内外有关减税降费政策及政策落实跟踪审计的相关研究，在总结相关理论的基础上，全面论述了现阶段G省减税降费政策的落实现状及审计现状，分析了减税降费政策落实跟踪审计存在的问题。其次在前述铺垫的基础上，充分考虑G省的特殊情况，构建了基于公共政策生命周期理论的评价指标体系，接着将该指标体系运用于G省的政策落实审计评价之中，在收集G省相关专家意见的基础上，对政策落实情况运用综合模糊分析法进行得分计算，发现该指标重点明确，能够很好的解决目前G省政策审计中面临的问题。最后，根据审计结果，针对性的提出适合G省情况的审计建议，以期G省减税降费政策更好落实，推动地区经济平稳发展。根据以上的研究，本文得出如下结论：
政策落实层面：G省减税降费政策落实情况总体良好，政策制定合法合规，内容一致，精神契合；能够积极配合上级部门，创新宣传手段，优化办税流程，提高服务质量，在税费优惠“不来即享”方面起到了带头示范作用；有效释放了经济活力，给出口、投资和消费带来了新一轮的动力；同时，增加了市场主体，有效缓解了地区就业压力。但是，就目前而言，G省面临着“税减费增”难题，它一定程度上降低了G省实施减税降费的积极效果，并且，新一轮大规模减税降费担负着长期保证经济平稳运行的作用，但从现有数据来看，G省减税降费，放水养鱼，以涵养税源的效应还未真正体现，财政收支不平衡明显。
政策审计层面：一是审计工作以审查政策落实的合法合规为主，评价指标多是定性指标，评价带有主观随意性；二是审计结果透明度弱，公众知情权和监督权难以保障。本文所设计的评价指标体系内容全面，重点突出，采用定量定性相结合的方法，使评价更具客观性，希望能为G省减税降费跟踪审计工作贡献自己的一份力量。
参考文献（略）