基于利益相关者需求的我国学区制完善对策探析

笔者认为义务教育均衡发展是党和国家战略，是民生之举、公平之要，在新时代中国特色社会主义伟大实践中，担当着历史性重要任务。学区制的实行在一定程度上解决了区域间、校际间的教育发展不均衡问题，为解决教育发展不均衡提供了可借鉴的模式。本文还存在一些不足之处。首先，对学区制的研究侧重实践层面，理论研究不足。其次，由于作者的实践经验不足，针对学区制实行中出现的问题，及其完善对策和建议的可行性还需大量后续研究。这些问题希望能在今后的学习和研究中不断加以改进。

第一章 学区制及其利益相关者需求界定

第一节 相关概念界定
本节主要简要介绍并梳理学区、学区化管理、学区制以及学区治理的相关概念的演进过程，同时对学区制利益相关者需求进行界定，后文文研究打下基础。
一、学区制的相关概念界定
（一）学区
学者们从不同角度对学区概念进行了界定。总体看来，分为从地理区域角度来说的的学区、教育管理角度来说的学区，还是资源配置上来说的角度以及教师发展角度上来说的学区等四个角维度。
从地理区域的角度来看，学区主要是指上学的相关区域，在一定的地理空间内为适龄儿童提供义务教育的区域。有学者对此进行研究并指出，学区划分是要取消学校根据考试成绩确定录取资格的方式，要求中小学生只能就读本学区附近的中小学校。学区打破了传统的行政区划界限，使得教育资源的分配更加均衡化。
从教育管理的角度来看，学区是学区与学校之间的基础教育管理机构。 一些学区是一个独立的实体管理机构，是最基层的教育行政单位，受教育行政部门委托来管理该学区内的学校。对学区内各校资源进行统筹管理，以促进学区内部的教育优质均衡发展。
从资源配置的角度来说，学区是教育资源共同建设与共享的区域性单位，是人力资源与物质资源共建共享的平台。 有学者认为，在资源内容上，学区介于“学区内所有教育资源”和“学校单一教育资源”之间①。通过共享硬件设施、课程以及教师等资源，静态的学校资源成为在学区流动的动态资源，并优化了资源利用效率。
从教师发展的角度来探讨可以发现，学区属于教学研究以及教师培训的主要单元。利用教师交流和合作机制，可以促进各学校教师的专业发展与成长。一些学者认为学区应该是一种以促进教师资源管理新的组织结构，而不是传统的教育行政链中的一个层次。学区应该是促进教师专业发展的教育联盟组织。通过建立沟通合作机制，促进学区校长和教师的专业发展。 借助学区平台，不同学校的教师可以进行长效化的教育教学经验以及学生管理经验的交流，关注学区的教育
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第二节 理论基础
一、利益相关者理论
（一）“利益相关者”概念产生
1708 年“利益相关者”第一次出现在《牛津词典》中主要是指一项活动的进行过程中在活动的进行过程中或者企业的“下注”(have a stake)在运营的基础上进行一定的抽头和赔本。1963 年，斯坦福研究所的研究人员受到一出“股东”(shareholder)戏的启发，采用相对应的“利益相关者”(stakeholder)词语来来表示和企业之间的联系比较密切的人。1984 年，弗里曼首次对利益相关者的管理理论进行了讨论在自己的《战略管理：利益相关者管理的分析方法》一书中。
（二）利益相关者的概念界定和分类
1.利益相关者的概念界定
斯坦福大学就利益相关者具体是谁的问题进行了研究，从首次对利益相关者开始定义，一共具备了三十多中相关答案。米切尔 (Mitchell)将其中的答案进行了归纳，本文研究则主要选取了其中的重点问题。弗里曼和瑞德（1983）这样对利益相关者进行定义说明：利益相关者一个有能力组织实现某一特定目标的人。而克拉克森(1994)则是这样对其定义：利益相关者是那些投入人力、物力、财力于企业中，并为所投入的东西承担风险的一类个体。换言之，利益相关者会为企业所进行的活动而承担风险。
2.利益相关者分类
在上世纪 90 年代，很多学者对利益相关者的分类分别有着自己的看法。他们认为，对利益相关者进行分类的过程应该是多维度、多角度的。Clarkson(1995)认为利益相关者的划分要出于和企业之间联系的紧密度，将其分成首要和次要的利益相关者。首要的利益相关者是企业赖以生存的根本，是企业发展的根基，比如股东、客户等；而次要的利益相关者值得则是对企业正常运作起到间接影响的若干群体，他们会影响企业的发展，但是不会起到根本的作用[5]①。
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第二章 我国学区制的政策实践及问题分析：以利益相关者需求为视角

第一节 我国学区制的发展进程
学区制在我国经历了以下几个发展阶段：一是形成阶段（20 世纪 50 年代--80 年代）的辅导学区，搭建了教育教学和有效沟通的平台。在 1952 年教育部颁发了试行《小学暂行规程（草案）》，这个草案提出市县区可以根据行政区划以及小学的位置分布情况，在学区中选择几所具有良好的教育基础、办学条件好以及位置适中的小学作为中心校。并在相关部门的领导和协助下，组织学区内的小学进行教育教学研究、思想政治学习，并且进行学习经验交流。当时我国广大农村地区小学众多，管理困难，一人一班情况较多，教师教学能力良莠不齐，根据这一草案，从 1958 年开始，大部分农村地区也陆续建立了以公社为单位的学区，有些地区又称为辅导学区。一个辅导学区至少管理 3-4 所小学，最多管理 7-8 所小学。学区成立领导小组来主抓教育教学工作。同时，成立一所中心校作为中间单位，主导教育教研活动，此时，学区只是展教研活动、联系分散教师特别是农村教师的渠道。
二是发展阶段（21 世纪前十年）的学区化管理，是一种整合和共享教育资源的新型管理体系。2003 年底，北京市东城区教委为实现教育优质均衡发展，率先提出实施“学区化管理”。根据行政区划和优质教育资源分布情况，全区 10 个街道被分为 5 个学区，使每一个学区内都配置有优质品牌学校。通过学区内教育资源的共享，实现学校间的优势互补，使薄弱学校变强，优质学校走向更强，促使学区内教育优质、均衡、可持续发展，最大限度地扩大教育效益。在此期间，全国其他地区也开始了对学区化管理的积极实践。从 2006 年开始，河北承德市实行以学区中心校取代乡镇中心校。建立县、区两级管理的教育管理体制。以学区建设为平台，以提高教育质量，实现教育公平为目标。全面推进承德市义务教育均衡发展，实现学内教育资源的优化配置。这个阶段的学区化管理由教育管理部门控制，不具备自主管理控制的职能，行政管理高于学区权力，束缚了学区发展活力。
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第二节 师资力量优化的政策实践及问题分析
在国家的引导下，我国中小学教师流动取得了相当成熟的进步，已经进入制度建设和体系构建间断。我国相继有若干省、市已经在当地进行中小学教师进行制度规章建设阶段。综合看来，教师流动有很多理论层面的存在很多问题亟待解决，在实践中，也发现有很多实际问题依然存在，有待于解决，现阶段尚未形成稳定的制度，但有一些地区已经取得了较好的经验和成果。
一、 师资力量优化的政策实践
（一）轮岗
在我国，为了保证在一定范围内让中小学教师进行合理地流动，教育部曾出台若干和义务教育教师流动的政策。如，某文件中明确提出有必要考虑建立教师流动的长效机制；在 2012 年，在国家颁布的另一文件中，对建立中小学教师轮岗交流机制进行了再一次的强调；次年年底，在我国第十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：全面实行公办学校教师交流轮岗机制。
南宁市高新区在 2014 年被广西教育厅正式列为“自治区首批义务教育学区制管理改革试点县（市、区）”，为了对全市的师资力量进行补充和健全，南宁市采取一系列行动，例如对岗位结构、师资招聘、福利待遇、教师考核等方面进行全面统一管理；对教师的激励机制进行探索，旨在通过一系列的管理能够更实现教师完成从“学校人”到“学区人”之间的转化。要对学校的绩效奖励机制进行不断落实，尽量消除不同校际间绩效奖差值，这样在一定程度上能够为教师交流福利补贴奖励制度的构建提供一定的保障。为了保障不同学校之间的教师互动与交流，对不同学校期间的师资力量差距也要尽力消除；通过开展学区内的挂职、支教 、跟岗、轮岗、走教、跨校兼课交流活动。学区长会在学区制的全面管理下，制定详细的扶贫计划，对学校进行层级划分，随后分层开展帮扶计划。
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第三章 基于利益相关者需求的我国学区制完善对策.......................33
第一节 优化师资力量的对策建议：赋能利益相关者.......................33
一、设立教师流动专项资金....................33
二、促进教师职业发展........................33

第三章 基于利益相关者需求的我国学区制完善对策

第一节 优化师资力量的对策建议：赋能利益相关者
一、设立教师流动专项资金
目前各地绩效工资已经落实到位，校际间的教师工资基本持平，但经济上的激励仍然不失为提升教师交流政策号召力的一个有效手段。比如，教育行政部门在管理过程中，应针对义务教育中小学教师发展设立专项资金，该资金的筹集可通过自身每年专项和多渠道民间资金的吸引，集企业社会，家长，政府等多方力量建立资金，为教师合理流动及队伍的稳定创造强有力的物质条件基础和物质保障，为教师和平台的未来发展提供鼓励教师向薄弱学校流动。形成教育的均衡发展。教师流动发展资金专用于部分教师工资外的补偿，比如支教、对流动到薄弱学校的教师等，以补贴的形式给予高强度经济激励，这样会有利于调动教师流动的积极性，促进校际师资更快的均衡发展。可按学校的位置、生活条件、交通条件、工作环境等因素进行分类，分别按教师职务工资和津贴部分之和的一定比例发放给条件艰苦环境下工作的教师。
二、促进教师职业发展
（一）职业晋升
教育行政部门促进教师事业发展应进一步优化现有的教师职称评选方式，合理分配每个等级教师人数和可以晋升的人数，采用科学和合理的方式方法在职称岗位的分布和选择上进行统筹规划，重点加大对高级人才中高级岗位的重视程度，可设立专项资金用于人才的培养和引进，包括专项领域的研究人员、教学管理人员、学科带头人、中特级教师等；对于参与轮岗、交流的老师进行优先评职称。教育行政部门合理划定某一区域的需求岗位总量后，应积极根据该区各学校情况，加大宣传力度，督促各学校鼓励的符合条件的教师积极申报参加评选，通过职业晋升，在满足教师的自我提升的同时，将教师资源的协调配置和聘任合同制的的未来前途相结合，为教师的发展提供了有力的保障。
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结论
义务教育均衡发展是党和国家战略，是民生之举、公平之要，在新时代中国特色社会主义伟大实践中，担当着历史性重要任务。学区制的实行在一定程度上解决了区域间、校际间的教育发展不均衡问题，为解决教育发展不均衡提供了可借鉴的模式。本文以学区制为研究对象，以利益相关者理论和教育治理理论为基础。首先，厘清“学区制”、“学区管理”、“学区治理”、“利益相关者需求”等相关概念。其次，梳理我国学区制的发展进程，选取北京、西安等地推行学区制的实践进行探索。基于利益相关者需求从师资力量、教育资源共享以及学区治理方面对学区制存在的问题进行探析。从利益相关者理论和教育治理的视角，针对我国学区制改革所涉及的利益相关者需求的特点，从优化师资力量角度提出赋能利益相关者——设立教师流动专项资金、促进教师职业发展、创造和谐校园环境；从构建教育联盟——构建资源共享制度平台、激发教育资源共享的动力、完善教育资源共享的可持续化；赋权利益相关者——强化治理能力、推进多元治理主体的参与、优化教育质量、丰富治理手段等三个方面提出完善完善对策。为学区制更好的发展进言献策，进一步推动学区制的发展，促进区域教育优质均衡发展，使学区制建设成为义务教育均衡发展的一剂良方，为办人民满意的教育出一份力。
此外，本文还存在一些不足之处。首先，对学区制的研究侧重实践层面，理论研究不足。其次，由于作者的实践经验不足，针对学区制实行中出现的问题，及其完善对策和建议的可行性还需大量后续研究。这些问题希望能在今后的学习和研究中不断加以改进。总之，随着人们对教育均衡发展要求的不断增加，国家对教育越来越重视，学区制在运行中经验越来越丰富，研究学区制度的专家和学者越来越多，学区制今后一定会得到改善，走向完善。
参考文献（略）