我国水利风景区管理体制改革研究

本文认为通过研究可以发现：随着水利风景区的发展，各地管理模式基本呈现出两种趋势：一是从行政管理模式向企业化管理模式转变，即使是水利部门、政府派出机构等，也逐步成立相关的景区开发公司或旅游开发公司进行景区运营，采取市场机制进行投资建设和运营维护；二是从专业管理模式向综合管理模式转变，单一的水利部门难以协调方方面面的资源，近年来成立管委会等专管机构推进景区统筹发展明显增多。

第一章 绪论

1.1 问题的提出
十九大成功召开后，党和国家政府于 2018 年进行了第八次机构改革，本次机构改革调整范围涉及党政军群等机构的职能及机构，改革力度增大、范围量广、触及利益更深，改革中触及到的阻力和困难较以往会是空前的。本次机构改革将对党和国家治理结构、加快中国现代化进程产生深远的影响。随后出台的《党和国家机构改革的决定》、《国务院机构改革方案》，对于国家各部委与机构都做出了全面的安排与规划，水利部是否会被作为自然保护地而划到林业等相关部门成为探讨的焦点，对于水利部门进行重新的评估与定性显得十分重要。对于此次机构改革针对水利部出台的“三定方案”也对水利风景区的发展及管理体制变革有着深远的影响。
当今社会背景下，生态文明的建设作为中华民族永续发展的千年大计，加快了绿色发展新纪元的步伐，“坚持人与自然和谐共生”作为中国特色社会主义的基本方略之一，开创生态文明新时代，已经成为关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。近些年来，生态文明体制改革的不断完善，人与自然和谐共生基本核心就是以人民为中心，生产方式及生活方式绿色化是其践行路径，同时在水生态治理的大背景下，生态良好发展是民之所向，水质的治理也是生态文明应用实践的有力抓手，生态文明制度体系是其保障条件，从而进一步推进生态文明相关理论研究与创新实践，引导社会各方面积极投身建设美丽中国进程。关于水环境的治理、水利风景区的发展与管理对于美丽中国的建设具有重要的现实指导意义，也将会为世界上其他发展中国家探索生态文明相关的可持续发展道路提供借鉴之处，为全球生态治理提供中国方案1。
水利风景区的发展满足了地方维系水工程、保护水资源、改善水环境等多层级多方面的需求外，也给当地的生态保护、社会发展和经济发展带来了显著效益，但水利风景区的建设与管理上取得卓越成效的同时，也仍然面临一些问题与不足。各地受资源禀赋与经济条件制约，对于管理水利风景区重视程度参差不齐，导致其不平衡发展，如在与水利风景区的管理上很多景区都有只重申报而轻后续的倾向，同时存在重建设而轻管理的问题，在建设相对较早的景区会有管理粗放、信息更新不够，在三定方案及机构改革方案确定后，水利风景区将会在管理机制体制改革上遇到哪些困难等。
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1.2 研究目的与意义
1.2.1 研究目的
（1）从不同角度探究各类型水利风景区管理模式的优势、适应条件和发展困境，了解我国水利风景区的发展现状。
（2）对水利风景区发展态势综合评估。探究不同类型水利风景区在不同模式的管理方法下的区别，探究水利风景区未来发展的瓶颈、提出可行性建议。
（3）了解水利风景区在新机构改革下所带来的机遇与挑战。对调研地区的相关经验进行总结，了解当下水利风景区在不断发展及管理中存在的问题，探究是否有新型管理路径，提出相关的政策制度建议。
1.2.2 研究意义
（1）理论意义
运用生态文明两山理论、多中心治理理论2345等对水利风景区发展现行状况展开分析，结合水利风景区的发展纲要及管理办法对各个类别的典型的水利风景区进行管理制度的分析界定，明确在水利风景区发展过程中各个部门之间的应负责的工作内容与明确相应的规章细则，探析制约其发展壮大的因素，区分不同类型的水利风景区应有的发展模式，为后续的良好发展提供理论依据与支持。
（2）实践意义
对水利风景区保护管理体制进行探析，其意义就在于通过总结成熟经验、发现存在问题、汲取经验教训，不断提高水利风景区的行政管理水平，为科学开发规划、合理利用资金投入、加强景区品牌建设、改进管理机制体制、制定政策法规、促进景区均衡发展等提供科学依据，为下一步改革按照资源类型分类设置和管理自然保护地体系提供政策建议，尤其在三定方案出台及机构改革重组的背景下，探析其管理机制的优劣，手段是否有可适性，对于水利风景区良性发展和美丽中国建设具有十分重要的现实存在意义。
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第二章 水利风景区发展历史与现状

2.1 我国水利风景区发展的基本概况
水利风景区，是指以水域（水体）或水利工程为依托，具有一定规模和质量的风景资源与环境条件，可以开展观光、娱乐、休闲、度假或科学、文化、教育活动的区域33。追溯至二十世纪末，基于水利风景资源的水利旅游已在部分基层水管单位兴起。为响应国家发展及对此类需求的发声，水利部开始逐步出台并不断完善各项规章制度与管理办法来保证水利风景区的合理开发与运营，至今几十年渐具规模且不断加速发展34。至 2017 年底，水利部共 17 批次建立 832 个国家水利风景区，众多地市级地区也纷纷申报省级水利风景区，水利风景区的蓬勃发展之势呈现出特色化、规范化、开放性、创新性等特征，水利风景区的发展为个地方经济、社会、文化、生态发展与建设发挥了重要作用，与此同时水利风景区在规划、设计、建设、管理等方面也取得了长足的进步。
2.1.1 水利风景区的发展历程
水利风景区诞生于 21 世纪初，它在实践中孕育，在成长中完善，在发展中提升。其从零星分布到遍布全国基本可以总结为自发萌芽、探索起步、规范管理、品牌建设等四个阶段。
（1）自发萌芽阶段
水利工程资源作为自然资源的一种，具备防洪、灌溉、排水、水道、水力、治污等多种功效，从古至今，水利工程一直在建设与发展中，新中国成立后，兴建了很多水利基础设施，在保障农业、发展经济、维护社会稳定方面发挥了重要作用。在当时的改革开放进程下，一些下级水管单位面对自身生存发展的问题，不断开始探索用水利衍生种植、养殖、农产品加工等多种经营活动，并取得一定的成效35。20 世纪 90 年代后，利用水利工程开展经营活动的地方不断增多，特别是水利旅游开始成为水利经营的重要内容，一些地方开始利用水域、水利工程设施及周边自然风景元素发展水利旅游，取得一定的效益，如都江堰、千岛湖、天目湖等36。1997 年 8 月水利部公布《水利旅游区管理办法（试行）》37对地方进行全方面的监管38。该时期的活动是水利相关的行为的探索并取得一定可喜的成果，可以说是水利风景区的自发萌芽阶段。
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2.2 水利风景区的发展现状
水利风景区作为水利综合利用、水利转型发展和大水利格局形成的必然产物，既是国家公园体系的主要类型，也是建设文化强国和旅游强国的重要领域。对于水利风景区的建设和管理，不仅与水利事业发展息息相关，还关乎生态文明战略的实施和美丽中国建设的时代要求。
水为人类生存于世创造了条件，而且还是经济社会发展的命脉，更是人类文明发展进程的载体。水利风景区自诞生以来，其建设就关乎水利事业向前推动，关乎生态文明成效，关乎美丽中国建设，目前水利风景区的发展现状主要呈现出以下几个特点：
（1）数量上持稳步增长。自 2001 年国家水利风景区批准设立以来，各分管水行政主管部门，抢抓水利建设的发展机遇，积极争取地方政府和上级主管部门的支持，大量增加投入，推动水利风景区建设持续快速向前发展。截至 2017 年底，水利部共17 批次建立 832 个国家水利风景区，年均增长 50 处，且数量逐年增长（见图 2-1）。我国水利风景区的快速发展同时带动着地方水利风景区的进步与提升，目前全国范围内还有 3000 多个省级水利风景区，成为国家水利风景区不断向前的基础与依托。

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第三章 我国水利风景区管理体制特征与困境分析........................19
3.1 我国水利风景区管理体制特征—宏观层面..............................19
3.1.1.水利风景区建设的主管机构及领导体制.............................19
3.1.2.水利风景区作为管理对象的运行特点............21
第四章 水利风景区管理改进和提升的相关建议...........................30
4.1 管理体制方面的建议..................................30
4.1.1 完善水利部的水利风景区管理职能.....................30
4.1.2 与有关部委建立部际协调机制.........................30
第五章 结论与展望 ............................33
5.1 研究结论 ................................33
5.2 研究展望 ..............................35

第四章 水利风景区管理改进和提升的相关建议

4.1 管理体制方面的建议
针对水利风景区发展在管理体制机制面临的主要矛盾和突出问题，为提升其建设与管理质量和效能，提出以下对策建议。
4.1.1 完善水利部的水利风景区管理职能
鉴于水利部景区办尚不是实体机构，同时考虑中央部委机构职能设置对地方政府机构职能设置的示范效应，建议水利部与编办部门协商，将水利风景区管理职能明确到水利部所属机构的职责体系之中，明确负责的工作部门61，推动机构实体化、职能法定化、工作常态化。如此进行部内协调和央地协调名正言顺、有据可依，在获取编制、专项经费方面也有所保障，可以使各管理部门各司其职，在协同推进景区发展、未来战略的规划。
4.1.2 与有关部委建立部际协调机制
重点是推动国家林草局成立部际协调小组，就国家公园体制改革进行事务协调和工作衔接；与文化和旅游部建立联席会议，定期研究水利风景区与旅游发展融合衔接，争取将水利风景区纳入 A 级景区或其他景区评价加分项，推动水利风景区旅游项目开发和推广。通过部际协调机制推动，更能在政策支持、规划衔接、共同行动方面进行充分整合，指导地方政府加强水利风景区管理工作。

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第五章 结论与展望

5.1 研究结论
水利风景区的建设与管理，除了满足地方“维护水工程、保护水资源、改善水环境、修复水生态、弘扬水文化、发展水经济”67等多层级多方面的需求外，也给当地的生态保护、社会发展、文化建设和经济发展带来了显著效益，是国家在水利管理体制的一大创新，也是促进生态文明发展的重要举措与抓手，核心要在稳定发展水利风景区的同时，在管理制度上加大投入力度，政府在开发管理上更加合理的建立生态维护与旅游项目设计的协调机制，使之协调发展，实现共赢。在水利评价的管理上要系统且全面的研究，坚持理论与实践相结合，当前水利风景区的相关制度在法律层面仍然缺乏一定的理论支撑，继续深入对水利风景区的发展以及政府管理体制改革创新具有积极意义。因此对水利风景区管体制进行探析，有利于明确政府未来在管理体制改革上所扮演的角色以确保水生态文明改革的后续发展 。
通过研究可以发现：
随着水利风景区的发展，各地管理模式基本呈现出两种趋势：一是从行政管理模式向企业化管理模式转变，即使是水利部门、政府派出机构等，也逐步成立相关的景区开发公司或旅游开发公司进行景区运营，采取市场机制进行投资建设和运营维护；二是从专业管理模式向综合管理模式转变，单一的水利部门难以协调方方面面的资源，近年来成立管委会等专管机构推进景区统筹发展明显增多。
水利风景区在开发利用导向上主要表现公益主导型、经营主导型、公益经营兼顾型等。水利风景区的公益性程度越高，行政管理模式较为适用，由政府作为主体进行投入；水利风景区的经营性程度越高，企业化管理模式较为适用，尤其是吸收外来资本进行投资开发，由市场组织作为主体进行投入和运营。
参考文献（略）