基层治理中的领导小组机制范文研究——以山西省A镇护林防火领导小组为例

本文认为为了能够更直观地明晰基层领导小组机制是如何运作的，作者在现有文献的研究基础上，选取了山西省 A 镇护林防火领导小组作为案例，将 A 镇护林防火领导小组工作人员、镇政府工作人员、村支书、村民作为访谈对象进行了深入访谈，通过亲身实践收集了第一手的调研素材。通过整理分析调研资料发现，护林防火领导小组的组织结构科学合理，工作机制运转有序，领导小组机制直击公共危机治理要点，细化了危机预防、应急响应、灾后处置的各项工作，实现了跨部门合作的协同治理效果。但在现实运行中也确实出现一些问题，使基层领导小组机制的高效协调运转充满挑战。以 A 镇护林防火领导小组的实际运作为例，存在领导小组内部门间合作乏力、与公众沟通理解不到位、监督制约机制不健全、工作精细化程度不足等问题。

第 1 章 绪论

1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
在中国各级党政机关中，领导小组一般以议事机构和非常设机构（即临时机构）的角色存在。这是对条块分割体制的有益补充，彰显了中国政治特色。领导小组机制比原有的政府机构设置更具协调性和灵活性，现如今日益重视基层治理，在基层治理实践中充分发挥领导小组机制的作用，不仅体现出领导小组发展的必然要求，也将对推进国家治理现代化意义非凡。
新中国成立后，各种类型的领导小组普遍以议事协调机构或非常设机构（即临时机构）的名义存在于各级党政机关之中。直至 1986 年，国务院撤销非常设机构。1988 年，国务院再次规范了非常设机构。自 1988 年初以来，它的重点是将议事协调机构及临时机构列入改革议程，进一步明确规范了领导小组的设置、组织结构和职能定位，此改革之举得到了各级政府的响应，纷纷参与到领导小组改革进程中。
基层体现着社会治理的深厚根基和重要支撑，治国安邦基层任重致远。党的十九届四中全会《决定》提出“构建基层社会治理新格局”，体现出中国共产党对社会治理规律的认识逐渐深化，为加强和创新基层社会治理指引了科学的方向。政界和学界同样就探讨基层治理能力的提升、提高对新时期各项公共挑战的应对能力等议题展开了热烈的讨论。政府在实践中不断探索能够超越传统治理手段，科学高效地提升治理能力的新方式。鉴于领导小组突破了原有治理框架的思维束缚，并卓有成效地应对各种紧急公共事件甚至公共危机的严峻挑战，政府尝试着以领导小组辅佐中国条块分割体制，机动灵活地扭转官僚制僵化的局面，为其注入新的活力。
应运而生的各种类型的基层领导小组便是基层政府为了提高行政能力而设立的，事实证明也确实可以不辱使命。在基层治理实践中，基层政府会审时度势考量公共问题的类型、难度，再结合当地的政治特色而设立相应的领导小组助力解决问题。因此，各种类型的领导小组如雨后春笋般建立起来。
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1.2 文献综述
1.2.1 国外研究综述
国外研究文献更多聚焦于探讨中共中央工作领导小组，主要呈现出两种分析视角。其一是个例研究的分析视角，分析类型各异的中共中央领导小组。具有代表性的是沈大伟(David Shambaugh)关注分析了中共中央宣传思想工作领导小组以及中共中央精神文明建设指导委员会在中共宣传体系中的作用[1]。
其二是着眼于研究领导小组在中国党政运作过程中是怎样的角色定位，代表性观点是李侃如(Kenneth Liberthal)在《治理中国：从革命到改革》(Governing China:From Revolution Through Reform)中认为领导小组是中国共产党对官僚及行政组织实施掌控的四种基本方法之一，主要肩负着确认政权在党与政府中的组织方式[1]。米勒(Alice Miller)认为中央领导小组发挥着向中共中央政治局提供政策和建议的作用，以及协调政治局制定的政策和决定的执行，是一个由秘书处监督的团体[2]。截止目前，对我国乡镇层面领导小组的研究罕有，结合基层治理来分析研究的更少，在这种视角下尚存研究空白。
1.2.2 国内研究综述
“非常设机构”、“议事协调机构”、“临时机构”和论文的研究主题“领导小组”密切相关，赖静萍学者认为领导小组涵盖了普遍意义上的议事协调机构和临时机构（或称非常设机构）。领导小组越来越得到国内学者关注这一事实是显而易见的，研究成果也源源不断涌现出来，主要集中于以下几点。
(1)领导小组相关概念
研究领导小组本质上是一种富有中国特色的议事协调机构。因此有必要从议事协调机构入手渐次加深对领导小组的认识。
朱春奎、毛万磊认为，议事协调机构是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构，通过建立具体组织实体，专门处理相关事项的协调形式，具有资源密集度高、模糊性小、正式性程度高和成员行为约束性强等特点，包括各类领导小组、协调小组和工作组，以及部分委员会、办公室、指挥部等[3]。
胡业飞在研究中认为，议事协调机构是组织正式决策程序下设立的，但相比科层组织内更加程序化的其他组织机构，议事协调机构通常处理非常规、非经常任务，带有非常规与临时性的特征，弹性强、灵活性高，稳定性无法与其他常设职能部门相比，因此应当视之为一种“非常设行政组织”。总之，“非常规”与“非常设”观点代表了国内学界对议事协调机构性质的主流判断[1]。
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第 2 章 相关概念和理论基础

2.1 基本概念
2.1.1 基层治理
基层治理专指对基层区域（如乡镇、农村、城市社区等）的治理。它体现的是在政治制度或政治结构框架内的最基层权力的运行过程。对其理解因视角而异，将基层治理理解为一种政策过程、民主发展形式抑或现代国家建构的方式与手段均言之成理。从政治结构的视角出发，基层治理涵括了乡镇治理、村级治理、城市街居治理三个层级内容。
在基层治理中，各行为者作为基层治理的参与主体，遵循特定制度规则和程序，并通过合作协商持续促成公共利益之提升。中国的基层治理特指是在中国政治经济社会中，乡镇、村与城市街居各个管理层级中不同的行为主体（譬如党、政府、社会团体、个人）围绕本地区的利益，通过协作磋商等方式最大限度地实现公共利益的政治过程。由此可见，乡镇治理、村级治理连同城市街居治理在内是构成中国基层治理的三个不可或缺的组成部分，相与为一成为有机整体。中国基层治理的核心目标集中体现在规范性制度平台的搭建和规范性运作程序的形成，在此基础上实现公民有序地政治参与，实现并竭力维护群众的根本利益，通力合作构建和谐有序的公共生活。
基层治理的理念和实践反映了管理方式的变革，从低层次的控制、主导进步为高层次的合作与伙伴关系。基层治理覆盖的范围广、包含的事务多、各方面工作量大，并且直接与群众接触，毋庸置疑成为整个国家治理体系的中坚力量，为国家治理奠定微观基础，国家治理现代化与基层治理现代化密不可分。
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2.2 相关理论
2.2.1 跨部门合作
跨部门合作是至少两个部门（或机构）达成合作关系，开展统一行动。在政治和行政领域，跨部门合作侧重指各部门达成的行政合作。政府跨部门合作可以通过部门间信息共享、资源共享等手段，对稀缺资源进行整合和有效配置，解决单一部门凭一己之力不能独立完成的问题，同心协作提高行政效率，促进决策和结果的优化。
社会的不断发展对行政改革的推进也提出了越来越高的要求，行政部门在和日益复杂的各种类型公共问题打交道时偶显力不从心，单个部门孤军奋战难以达到最优的治理效果。这种情况下，理顺各职能部门之间的关系，协调多个部门之间通力合作便提上了政府机构改革的议事日程，一定程度上可以提高政府对公共事务的治理能力。良好的跨部门合作有利于消除固有的政府组织壁垒，突破封闭行政的桎梏，重新定位政府功能和资源整合，更进一步地对提高政府整体行政能力和治理水平都大有裨益。我国政府要扭转此前跨部门合作的困难之势，突破点在于体制和机制创新，在规则和制度的约束下新建多部门协调与合作模型，培育部门协同的政治文化，强调部门的责任和使命，与时俱进建立起符合我国国情的政府跨部门合作机制。领导小组机制是一个运转高效有序的跨部门合作机制。
领导小组致力于解决问题或应对挑战的需要而成立，由具有较高权力的领导和部门牵头、各相关部门联合响应而组成，能够组织协调跨部门的任务型工作，以及应对临时突发的事务型挑战，通过跨越部门界限实现多个部门的协调配合，更好地履行政府的职能，用积极沟通、通力合作的方式来实现共同的目标。

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第 3 章 A 镇护林防火领导小组机制现状............................14
3.1 A 镇护林防火领导小组的职能............................... 14
3.1.1 防控森林火灾风险......................... 14
3.1.2 督导检查森林防火................... 16
第 4 章 A 镇护林防火领导小组机制存在的问题.........................28
4.1 领导小组内部门间合作乏力....................... 29
4.2 与公众沟通理解不到位........................30
第 5 章 优化基层领导小组机制的对策......................................33
5.1 优化部门分工协作...................... 33
5.1.1 科学划分部门职责.................... 33
5.1.2 强化协同合作互惠......................... 33

第 5 章 优化基层领导小组机制的对策

5.1 优化部门分工协作
领导小组在实际运作中，受条块分割体制下的小组成员多头领导的影响，使得部门间难以形成合力。科学划分职责、强化合作互惠也有助于提升领导小组的高效性和协调性。另外，思想影响协同行动，可以通过从思想层面出发，加强协调治理，完善基层领导小组由各部门单打独斗向领导小组整体推进转变，提高整体凝聚力。
5.1.1 科学划分部门职责
基层政府部门在日常工作中由于事多责重抽身困难，所以领导小组内的各职能部门在分配工作责任时，需重视其各自本职工作和小组职责的协调配合，避免因任务繁重产生冲突，分散基层工作人员精力，影响领导小组工作的完成质量。此外，坚持在原部门职责的基础上进行划分，增强业务处理的专业性，避免出现“看得见，管不了，能力够不着”的局面；明确各部门权责，责任到人，权责分明统一，避免“管得了，看不见，相互推诿扯皮”现象的发生；组建机动组，主要职责为专门处理各部门任务的模糊地带，为领导小组内各部门提供有效沟通的渠道；提前了解基层部门的工作风格和领导小组本身处理工作的特点，根据领导小组的职责同构性，制定出一个可以共同遵循的协调原则，减少基层领导小组部门既要受上级政府领导又要受领导小组领导带来的弊端和冲突。

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结论与展望

1. 结论
治国安邦重在基层。破解基层治理“最后一公里”难题，需在体制机制创新完善上下功夫，而基层治理中的领导小组机制正是从基层治理突出问题和服务群众的角度出发，是积极探索基层治理创新的重要举措。
为了能够更直观地明晰基层领导小组机制是如何运作的，作者在现有文献的研究基础上，选取了山西省 A 镇护林防火领导小组作为案例，将 A 镇护林防火领导小组工作人员、镇政府工作人员、村支书、村民作为访谈对象进行了深入访谈，通过亲身实践收集了第一手的调研素材。通过整理分析调研资料发现，护林防火领导小组的组织结构科学合理，工作机制运转有序，领导小组机制直击公共危机治理要点，细化了危机预防、应急响应、灾后处置的各项工作，实现了跨部门合作的协同治理效果。但在现实运行中也确实出现一些问题，使基层领导小组机制的高效协调运转充满挑战。以 A 镇护林防火领导小组的实际运作为例，存在领导小组内部门间合作乏力、与公众沟通理解不到位、监督制约机制不健全、工作精细化程度不足等问题。
以上是我国众多的基层领导小组普遍存在的现实状况，隐含在背后的逻辑也具有一定程度的普遍性。研究分析得出，从优化领导小组内各部门分工协作、加强领导小组与基层群众的沟通互动、健全监督问责机制及提升领导小组工作的精细化程度的角度优化领导小组机制，能够有效提升领导小组在基层的治理能力。优化部门分工协作需要进一步科学划分部门职责、强化整体协同合作互惠、增强各部门的协同理念；加强领导小组与群众的沟通互动和相互理解，可以从完善沟通机制、政务公开畅通民意和重点传递有效信息入手；将领导小组纳入内外监督体制、加强问责机制建设并充分发挥媒体的作用，有利于促进监督问责机制的完善健全；最后，要在领导小组的具体实践中规范制度管理，推广先进的管理经验应注重因地制宜，也需进一步细化落实领导成员管理责任。以上几方面对策有助于充分发挥领导小组机制在基层治理实践中的议事、统筹、督导作用，推动领导小组发展进步和基层治理能力的提高。
参考文献（略）