基层政府公务员激励机制研究——以y市人力资源和社会保障局为例

笔者认为加强对基层公务员的物质激励。基层政府要加强工资和绩效之间的联系，缩小部门之间工资收入的差别，同时适当拉开同一级别基层公务员的收入；要给予基层公务员一定的补贴，如住房补贴、医疗补贴，交通补贴等，落实可以保障基层公务员基本生活的福利政策；要科学计算不同地域的福利标准，做到福利的发放既保证生活需要，也不会使公务员产生不公平的愤然情绪。完善和创新 y 市人社局的薪酬制度，增加公务员薪酬的透明度，可以在一定程度上防止腐败，可以提高基层公务员的工作积极性，并减少他们通过不合法途径获得收入的动力。

第一章 绪论

1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
自党的十三大明确提出建立公务员制度以来，我国也开始进行符合中国特色社会主义国情的公务员管理体系建设。《国家公务员暂行条例》于 1993 年 10月 1 日起开始施行，标志着我国政府机关对于人员的管理迈向了规范化、法制化。
1994 年 4 月，我国颁布了《国家公务员考核管理办法》，这是我国第一部关于公务员绩效考核的正式规章制度；推动了我国公务员管理科学制度化、规范化的进程。
2002 年 11 月，党的十六大报告里，江泽民同志提出“努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来”。为我国政府机关人事制度改革点亮了前进的道路。
2006 年 1 月颁布实施的《中华人民共和国公务员法》，标志着我国公务员制度正式以法律的形式得以确立。
2007 年我国又颁布实施了《公务员考核规定(试行)》，此规定说明了对公务员的考核内容和标准，明确了考核程序和对考核结果的使用。此规定表明对公务员的考核制度有了法律基础，从此我们对国家公务员的考核管理开启了新的篇章。
2019 年 6 月 1 日颁布实施了修订后的《中华人民共和国公务员法》，标志着我国向更为法制化、制度化和规范化的公务员管理制度更进一步。
数万基层政府是我国政府体系中最基层的政权组织。基层政府公务员是落实国家政令政策里最基本的单位，他们服务于基层乃至最落后的贫穷山区里的人民群众，他们与祖国的发展息息相关，他们是最了解群众所需所盼的群体。基层政府公务员整体素质的提高，对于向更高层级的政府部门反馈民情民意，使得制定的制度更符合社会发展的需要具有重要意义。基层政府公务员和其它政府公务员既相同又有所不同：基层政府公务员也要以群众为出发点，他们的职级晋升、办事准则都必须符合规章条例，他们也必须经过严格的考试考核才能上岗，他们必须有良好的知识技能水平；但同时，基层政府公务员相比于更高层级的政府公务员，他们的工作条件更加艰苦，他们的工资待遇也因为所处地区的经济发展水平而有所降低，所处地区的科技水平限制也使得他们的工作内容更为繁琐，被迫增加了工作压力。在这种环境下，基层政府公务员很容易出现懈怠情绪，影响了基层政府部门的服务效率和政策落实。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国内研究综述
我国在国家公务员激励机制的研究方面，针对基层政府公务员激励机制的研究相对较少。因为广义上的公共部门人力资源研究也涵盖了基层政府公务员激励机制的研究内容，因此广泛收集分析公共部门人员激励的研究成果，会对本文的研究产生积极作用。通过对相关文献的整理分析，我国关于公务员激励机制理论的研究主要从以下三个角度出发：
（1）对国家公务员激励制度的宏观论述：
齐明山（2000）在《试论国家公务员的激励机制》一文中系统而全面的具体阐述了国家公务员激励机制的涵义、前提条件、基本原则，并讲述了国家公务员自我激励的必要性2。陈振明（2001）在《国家公共部门公务员制度》一书中不仅详细的界定和阐述了激励的相关概念和理论，结合我国国情对公共部门人员的激励做出了分析，还结合我国所处的历史时期，因地制宜的提出了完善我国公务员激励机制的对策。蒋硕亮（2003）在《国家公务员激励机制研究》一文中指出国家公务员激励机制是多种力量共同作用的结果，作者根据力量来源，将激励机制在实践中分为三类：拉动机制、推动机制和自动机制；文章指出每个人都是趋利避害的，政府部门要善用这几种激励机制，激励国家公务员努力向上。陈玲（2005）在《公务员激励机制研究——模型与实证》中指出对公务员的激励主要有三种激励因素：公共部门工资激励、公共部门人员的职业发展和监督机制；文章借助于霍尔姆斯特罗姆和梯罗尔的职业发展激励模型，建立了专注于研究职业发展对公务员激励作用的模型，并结合我国实际情况，针对性的提出了对策建议3。邓秀华（2008）在《对当前公务员激励机制的问题审视及建议》中阐述了我国公务员激励机制在绩效考核、晋升机制、纪律惩戒和思想情感激励中存在的问题，并提出了完善目标激励机制和自我激励机制、健全竞争激励机制等建议4。赵驹（2013）在《我国公务员激励机制存在的问题与对策研究》中阐述了我国现行公务员激励体系中存在的一些问题，例如在晋升制度、薪酬激励、培训考核，竞争激励机制等方面存在的问题，并在文章最后结合激励理论和实际给出了对策建议1。薛立强（2019）在《中国公务员激励问题研究述评:现状、问题与展望》中围绕中国的公务员激励制度，作者指出我国对其研究取得了丰富的成果，但也存在一些问题：缺乏“以人为本”的理念，没有结合公务员真正需求什么去进行激励；对于制度建设的理论研究不够深入；健全我国公务员激励机制的思路不够清晰等。针对这些问题，作者结合实际提出了一些建议，尤其强调了要真正去了解公务员，要真正落实“以人为本”的思想。吴少微、魏姝（2019）在《制度逻辑视角下的中国公务员分类管理改革研究》中提出通过引入制度逻辑视角，对我国的公务员进行专业化改革；作者还基于制度逻辑视角分析了当前我国公务员分类管理制度下的问题，并总结国外已取得的先进经验，提出对策和办法。
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第二章 相关概念及理论基础

2.1 相关概念界定
2.1.1 公务员
“公务员”一词由英文 civil service 或 civil servant 翻译而来。“公务员”的定义因各国文化差异、实践中的工作性质，人员指代范围不同而有所不同，有些国家把“公务员”定义为在政府中工作的人，或者是在政府内从事文案写作的职员；而有些国家将公务员定义为经过统一考试选拔、进入国家编制的人员。英国是出现“公务员”这一说法最早的国家，英国对公务员的定义是指常务官级别以下的政府雇员，但是不包括国务大臣和首相；美国对公务员的定义是指在各级政府机构中担任职务的人员，但是不包括在政党中任职的人、政议院和参议院的法官和雇员；日本对公务员的定义是指那些从中央政府到地方政府担任公职的人员，在政府组织机构中和社会公共团体中从事公共服务的人员。
2019 年 6 月 1 日新实施的《中华人民共和国公务员法》第二条明确指出我国公务员的定义是“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。公务员既是掌握国家公权力管理别人的人，也是要服从规章制度的被管理的人。本论文中公务员的定义依法律为准。
2.1.2 基层政府公务员
2019 年 6 月 1 日起新实施的《中华人民共和国公务员法》明确规定了公务员的定义，但是并未涉及到基层政府公务员的相关定义。尽管“基层政府公务员”和“基层工作人员”的说法经常在各种书籍作品、文献著作以及日常生活中出现，但是在我国对“基层政府公务员”并未形成一个准确鲜明的定义。

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2.2 激励理论
2.2.1 内容型激励理论及其应用
在漫长的汉语发展过程中，激励一词里带有批判性的负面含义已经消失殆尽，现在的激励只有鼓励、激发等正面意义。内容型激励理论，就是针对激励的原因与起激励作用的因素的具体内容进行研究的理论。代表性的观点有：.
（1）马斯洛的需求层次理论：
马斯洛的需求层次理论将人类需求像阶梯一样从低到高按层次分为五种，分别是:生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。生理需求和安全需求是级别最低、最具优势的需求，包括维持人生命和保障人生命安全最基本的要求；社交需求和尊重需求属于较高层次的需求，包括感情上爱与被爱的需要、得到社会对自身能力的认同等；自我实现需求，是最高层次的需求，指精神上臻于完美的境界，个人理想得到实现。马斯洛的需求层次理论指出人们会先选择满足低层次的需求，再为高层次需求的满足做出努力；各层次的需求没有明确的分界，它们有时会相互重叠。
（2）奥德弗的“ERG”理论：
奥德弗的“ERG”理论将人的需求归为三类：生存的需求（E），相互关系需求（R），和成长发展需求（G）。生存需求（E）对应马斯洛的需求层次理论里的生理需求和安全需求，是一个人在社会上生活，维持他基本生命活动的需求；相互关系需求（R）对应马斯洛的需求层次理论里的社交需求和尊重需求，是一个人维持他基本心理健康的需求；成长发展需求（G）对应马斯洛的需求层次理论里的自我实现需求，不容易得到满足，代表了一种追求上进和发展的欲望。奥德弗的“ERG”理论认为，人们会在追逐高级需求的过程中不断受到挫折，不得已而重新追求低层次需求的满足。
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第三章 y 市人力资源和社会保障局公务员激励机制现状分析....................16
3.1 y 市人力资源和社会保障局3.1 y 市人力资源和社会保障局.......................16
3.1.1 基本情况.............................16
3.1.2 激励现状..........................16
第四章 基层政府公务员激励机制存在的问题及原因分析..................25
4.1 激励形式的使用存在不平衡...........................25
4.1.1 物质激励力度不足...........................25
4.1.2 负激励落实不到位..........................26
第五章 国外基层公务员激励机制的经验借鉴.......................31
5.1 国外基层公务员激励机制的经验..................31
5.1.1 美国基层公务员激励机制的经验.................31
5.1.2 日本基层公务员激励机制的经验.........................31

第五章 国外基层公务员激励机制的经验借鉴

5.1 国外基层公务员激励机制的经验
5.1.1 美国基层公务员激励机制的经验
美国的基层公务员有很强的流动性，他们可以自己申请去不同的国家、州、地区的不同岗位。并且除了在工作时兢兢业业外，非工作时间都属于自己，可以进行自由的社交或做自己喜欢的事情，生活氛围比较轻松。并且他们拥有较长的假期时间，除了有 11 天的公共假期外，还有各种名目的休假，且工龄越长假期越多。
美国的任何公务员不论级别工资都是完全公开透明的，并且都可以在公开的网络上查到。美国的基层公务员也有相对比较好的福利待遇，有时都高过了很多企业和公司；技术含量高的公务员岗位会提供更高的工资，给了年轻人施展才华和抱负的舞台，且新入职的公务员也有着较高的基础工资，为政府吸引了更多有才华的年轻人。美国每年会评定全国各地不同地区公务员的薪资水平并进行调整，以保证每个地方的公务员工资水平都相对持平。这可以保证基层公务员不会产生过度的抱怨情绪，并体恤了他们身处基层，任务繁重而条件艰苦的现实。

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第六章 完善我国基层政府公务员激励机制的对策与建议

6.1 构建多元激励体系
6.1.1 加强物质激励力度
加强对基层公务员的物质激励。基层政府要加强工资和绩效之间的联系，缩小部门之间工资收入的差别，同时适当拉开同一级别基层公务员的收入；要给予基层公务员一定的补贴，如住房补贴、医疗补贴，交通补贴等，落实可以保障基层公务员基本生活的福利政策；要科学计算不同地域的福利标准，做到福利的发放既保证生活需要，也不会使公务员产生不公平的愤然情绪。完善和创新 y 市人社局的薪酬制度，增加公务员薪酬的透明度，可以在一定程度上防止腐败，可以提高基层公务员的工作积极性，并减少他们通过不合法途径获得收入的动力。
该局可以根据 y 市的实际情况和国家平均工资水平，建立有吸引力的工资标准体系，避免人才的流失；重视每个人的权益，根据每位基层公务员的不同需求，按需合理激励，做到领导干部与普通公务员一视同仁；坚持合理性原则，做到激励的时间和量都要合理。
6.1.2 强调负激励的应用
（1）我们既要强化正激励，也需要重视负激励。发挥正激励的作用，设定有吸引力的工资标准，对作出突出成绩的工作集体和个人做出表彰，并配套合理的物质奖励。发挥负激励的作用，针对那些未能完成基本职责、经常完不成工作任务，能力态度皆不佳的基层公务员，给予相应的处罚，将其降职或是调离。积极的发挥负激励的效果，可以更加公平、公正以及合理地反映出基层政府公务员实际的工作情况，提升他们的工作积极性和工作效率。同时，负激励要坚持以法律规定和道德规范为标准，避免无理的惩罚打击公务员的工作积极性。
（2）建立容错纠错机制。公务员在改革创新、干事创业、先行先试中出现失误和错误，组织部门对其不作负面评价，从轻减轻处分或者免予处分，督促当事人及时整改和纠错纠偏，保护和调动公务员在改革创新、干事创业的积极性主动性创造性，鼓励部门内的干劲和闯劲；同时，基层政府在建设容错纠错机制时要注重负激励在“纠错”过程中的应用，在对待影响较大的错误时决不能心慈手软。y 市人社局应学习其它省市在建设容错纠错机制中的先进经验，对该容的“大胆容错”，对不该容的“严厉纠错”。
参考文献（略）