科技成果转化政策创新的影响因素及路径范文研究——基于QCA的实证分析

笔者总结如下：第一，我国科技成果转化的政策创新是由多个因素协同作用的结果，包括政策需求，行政压力、议题垄断程度、政策环境、资源禀赋和政府学习。这些因素虽然对政策创新的结果产生影响，但既不互相排斥也不完全共存，科技成果转化政策有所创新的关键在于不同因素的交叉组合。

第一章 绪论

1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
科技创新这一词汇在当代国际竞争世界里频繁被提及，尤其是世界各国都处在经历经济结构调整关键时期的重要发展背景下，科技创新的结果将极大地改变世界格局。科学技术的百花齐放和更新迭代，推动了全球生产力的解放发展及社会经济发展观的深刻变革，包括知识在内的生产要素流动极大地影响着产业经济格局的变化，科技创新不再仅聚焦于创新本身，还在于成果应用带来的社会效益。面对经济全球化下的复杂挑战，世界各国调整经济增长方式，增强国际竞争力的一个关键性举措就是提高科技成果转化应用效率。
近年来，国家对于科技成果应用提出了一系列要求。2015 年 9 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化科技体制改革实施方案》，要求改革驱动创新，强化创新成果同产业对接、创新项目同现实生产力对接、研发人员创新劳动同其利益收入对接，充分发挥市场作用，释放科技创新潜能，打造创新驱动发展新引擎。2016 年，国务院及国务院办公厅先后印发了《中华人民共和国促进科技成果转化法》和《促进科技成果转移转化行动方案》，强化了项目管理部门成果转化的主体责任，强调要为科技成果转化营造良好的政策环境，发挥科技创新支撑稳增长、促改革、调结构、惠民生的作用，形成经济持续稳定增长新动力；2017 年 9 月 15 日，国务院印发《国家技术转移体系建设方案》，明确了我国未来进一步推进创新型国家建设的战略重点，勾画了未来科技体系的基本框架，衔接了科技成果转移转化的各个环节，以促进并完善国家技术转移体系。可见，随着时代和国家战略要求的变化，我国科技成果转化即将步入新的阶段。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
在梳理学界已有研究成果时必须明确：国内外关于科技成果转化的表达和研究重点不同，且与本文相似的研究并未有许多。相关研究主要集中在几个方面。
首先是论证了成果转化的重要意义。在国外的相关研究中，用“商业性”来表述科技成果变现为经济效益这一过程，比起科技成果转化这一概念，更多的是用“技术转移”这一类型的概念。部分国家主要由大学主持并承担技术研究，因此，技术成果向经济社会的变现转化过程几乎等同于大学向商业部门的技术转移。而德国、法国等欧洲国家的学术研究承担者还包括公共资助研究机构，因此使用公共资助研究的商业性转化这一概念丰富且准确表达这些国家科技成果转化的内涵。技术转移转化对企业、地区或国家都具有非常重要的战略意义。研究指出，企业尤其是新企业能否在市场上站稳脚跟，关键在于该企业能否将所持有科技成果商品化并获得效益[1]，即高效率的技术转移决定着企业等组织在风云变幻的市场波动中能否生存[2]，因为企业创新过程中将所持有的资源和知识转化为实际可操作项目并投资时，往往是技术转移能力起到了流转和“承上启下”的作用[3]，由科技成果转化形成的资本品包含或附加的新知识，将作为可变现资源在各要素间流动，最终在市场中帮助经济主体提高经济效益[4]。
其次，比较重要的是论证公共政策创新对科技成果转化的效果有着重要的影响。国外有很多学者肯定了公共政策创新对科技成果转化的积极意义。MagnusGulbrandsen 以美国和西欧推动科技创新的政策为对象，结合商业项目分析评价，研究了两个国家的技术转移类型及其过程，发现美国推动技术转移主要是靠那些来自于直接作用部门的政策，而西欧推动技术创新主要靠政策影响下的大学为核心动力[5]。美国公共政策在先进科技项目(The Advanced Technology Program，ATP)的支持下，对该国的科学技术转移和创新做出了巨大贡献[6]。Dos Santos 对巴西的情况做出了研究。巴西是通过实施《科技创新法》，同时设置技术转移办公室，将产学研合作进一步升级，实现了产学研的全过程链接，使巴西的科技成果转移转化和创新得到了重大进展[7]。Dan Prud'homme 等人评估了“强制技术转让”（FTT）政策，并总结了七个政策杠杆条件，利用程度高的国家将有比较良好的技术转让绩效[8]。
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第二章 政策创新及其影响因素模型

2.1 政策创新的理论缘起
当代社会，创新是国家在激烈的世界竞争中的重要砝码。美国经济学家熊彼特最早提出将创新理论看作是经济发展的中心[26, 27]。在此基础上，创新理论的繁荣发展也有益于政府总是在运用公共政策创新提高公共治理与社会管理的效率。政策创新理论缘起于美国，早在五十年前西方学者就开始了对公共政策创新的关注，最具有代表性的是公共政策学家 1969 年公共政策学家杰克·沃克。他以阐述美国各州实现并推广公共政策创新的过程为基础，批判了当时较为流行的渐进主义政策论。通常我们会认为一项公共政策的发展是政府“小心翼翼”进行不断地政策优化的过程，而他提出的政策创新论则认为，与其说是渐进决策模式，不如看作是通过政策的多次创新实现公共政策的发展[28]。他基于美国各州政府的实际背景研究，具有先进性地提出了政策创新的概念，打破了固有认知，这是政策创新理论的起源。随着世界各国的学术交流，政策创新研究不断吸引着其他国家（如英国、新西兰等）学者的视线，并为其理论内涵的丰富作出了重要贡献。
政策创新在至今为止的六十多年里得到了极大发展，既是一种政治与政策现象的客观存在，也是政策研究中形成的政策过程理论，已经成为了政策科学至关重要的一个研究领域。正如其他一级政策科学概念那样，政策创新具有内容丰富，涵盖范围宽泛的概念，具体包括政策发明、政策移植、政策模仿、政策扩散、政策学习和政策合并等等等[29]，这种复杂的内涵要求人们在研究政策创新这一领域时，必须分别对这些次级概念进行研究。也就是说，政策创新内涵的复杂化既对政策创新研究具有正向意义，促进政策创新研究的领域拓展，也反向影响着学术交流的顺利程度，因为这会让不同政策创新理论持有者按照他们各自的观点对同一话题发表意见，沟通的困难和偏差不利于学者间的沟通交流，限制了政策创新理论分析框架的发展。因此，本文研究既然以政策创新理论为根基，必须在跨案例比较前对政策创新的概念进行梳理与界定。
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2.2 政策创新的内涵
事先说明的是，政策创新理论虽然在哲学社会科学学科中被广泛应用，但其最初并不是来自于政治科学等领域，而是从传播学、地理学等当中衍化而来。由于该理论起初借鉴了解释个人与组织创新行为的相关理论，所以在划定政策创新的边界及确认政策创新的内涵时首先需要了解什么是“创新”。创新的内涵概括起来主要有：创新就是一些新事物的发明[30]；新事物的执行给组织环境带来了新改变[31, 32]；组织中第一次应用一种新理念、新产品、新项目，可以是社会程序而非科学的发现[33]；创新就是第一次生成、接受和执行新的项目、产品或服务[34]。也就是说对一个组织而言，创新不等于发明，采纳的新“项目”既可以来自于组织本身的发明，也可以来自于其他组织使用过的项目、产品或服务，即创新可以包括模仿和扩散。因此，政策创新被定义为一个政府采纳一个对它而言是“新”的政策方案，而不论该项目以前是否在其他时间其他地点被采用过[28]。只要对某个政府而言是新的政策就是政策创新[35]。政策创新在一个广泛的意义上被应用，既不仅限于政策发明，也不限于政策扩散和政策模仿。
在西方理论研究的基础上，我国学界对什么是政策创新也有很多研究，主要观点有三种。（1）政策创新主要是政府为了完成公共管理的使命而产生的一种重要政策行为。随着不同时期复杂环境变化导致的政策需求变化，政府的公共管理理念相应产生适应性更新，新的理念指导带来了更加良性的公共政策（大多是改进社会资源配置方式）以有效解决社会公共管理问题[36, 37]；（2）政策创新是一种政策替代，当已有公共政策难以解决问题甚至彻底失效时，政府主动生成新的政策方案或组合路径，试图以优良的替代政策走出政策危机，使新政策适应相关制度环境并常态化，这种政策替代不仅能够解决公共问题还能减少公共管理过程中政府的机会成本[38]；（3）认为政策创新根本上还是要观察政府是否能在政策执行环节改变行为决策，政策创新对新理念的接受和采纳最终需要落实到行为实践中，不仅决策观、价值观和思维方式等内容需要有所创新，执行方法、手段和工具也要有所创新[39]。总之，政策创新包括政策观念、主体、手段、程序、内容等方面的创新。

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第三章 实证分析与结果.................................22
3.1 清晰集定性比较分析方法的选择.................................22
3.2 案例样本的选择..............................23
第四章 科技成果转化政策创新的路径、特征及优化..........................35
4.1 科技成果转化政策创新的实践路径.........................35
4.1.1 地方政府学习型创新.........................35
4.1.2 上级政府主导型创新.............................36

第四章 科技成果转化政策创新的路径、特征及优化

4.1 科技成果转化政策创新的实践路径
4.1.1 地方政府学习型创新
从组合 1 和组合 2 的结果中检视，无论是“封闭式议题*政府学习”还是“资源禀赋*政府学习”我国科技成果转化政策创新的一个重要方式是地方政府学习型创新，其核心影响因素是政府的政策学习行为，无论这种学习动力是来自于内部还是外部的，是主动的还是被动的。前者肯定了地方政府封闭式政策网络在决策和创新中的权威性和科学性，后者肯定了丰富的资源为政府学习奠定的良好基础。
组合 1 的代表是案例 4《河北·京南国家科技成果转移转化示范区石家庄高新区建设任务落实方案（2018-2020 年）》，本文对这个案例资料进行详细的搜集和分析显示，该案例中政策网络属于典型的封闭式议题网络，其政策的出台主要来自于对“河北·京南”方案落实的要求，在此过程中，石家庄市高新区实际上可以看做是河北省政府辖区下的一个政策试点，“河北·京南”总方案引导和鼓励各试点开展大规模的创新试点，及大地刺激了政策学习。一方面，政府学习的逻辑起点是让其能够更好地实现最终的政策目标（建设科技成果转移转化示范区），而根据过去的政策经验和新的上级政府或其他地区已有的行动方案，石家庄市的实践模仿可以汲取教训、节省时间、提高效率；另一方面，其政策试验本身又可以为其他地区树立典型模范，产生“经典教科书”式的作用，在全社会营造良好学习氛围，激发社会加快科技成果转移转化及其政策创新的活力。同时，这种类型的政策创新本身的“试验”性质，决定了其政策方案的制定比起广泛的社会参与，更需要经验丰富的“政策企业家”和具有专业知识的专家等专业人士，他们构成了结构比较紧密的封闭式议题网络，能够更好地运行政策（比如石家庄市高新区的管理小组成员主要由市政府、市科技局、市发改委、市工信局等十个专业部门构成）。

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结论与展望

主要研究结论
国内外有关科技成果转化政策的研究多试图从政策绩效和政策评价入手，几乎没有对其政策创新有所讨论。在这种研究取向下，科技成果转化发展的复杂性变化可能使政策适应性较低，难以关注到科技成果转化政策创新的发展。政策创新的发生意味着新知识的流动，而探讨政策创新的内在逻辑则是让新知识能够在科技成果转化体系中快速流动的一个发展方向。基于政策创新等理论，从“政策需求，行政压力、议题垄断程度、政策环境、资源禀赋和政府学习”六个维度考察科技成果转化的影响因素组合，从而探讨其因果机制和可参考路径是本研究的主要研究结论。总结如下：
第一，我国科技成果转化的政策创新是由多个因素协同作用的结果，包括政策需求，行政压力、议题垄断程度、政策环境、资源禀赋和政府学习。这些因素虽然对政策创新的结果产生影响，但既不互相排斥也不完全共存，科技成果转化政策有所创新的关键在于不同因素的交叉组合。
第二，我国科技成果转化的政策创新主要有三条路径可供政府决策参考。（1）地方政府学习型创新：以地方政府出于竞争、经验不足或创新意愿，以学习其他地区先进性经验为主要方法，在封闭式议题中进行合理的政策移植产生新的政策；（2）上级政府主导型创新：以上级行政命令或指导为创新动力，贯彻执行来自于上级的政策要求或精神指示，属于自上而下的政策创新路径；“动员-吸纳”型创新：社会产生危机性或焦点性问题引发外部需求，第三方力量如媒体或个人推动决策主体产生政策创新的意愿，并使其吸纳社会意见产出新政策。地方政府在采纳新的政策方案时可根据实际情况判断路径选择，并充实不同路径下的因素组合从而使政策得到创新。
第三，我国科技成果转化的政策创新过程主要遵循三个特征。（1）良好的资源禀赋是科技成果转化政策创新的基础性条件，作为主导性因素表现为单变量一致性最高，符合科技成果转化本身的多条件要求。（2）只有开放式的议题才能使政策环境发挥良好作用，从而促进政策创新。不同于封闭式议题机构，开放式的议题机构能够为沟通不同阶层和不同利益主体的分歧提供前提条件，政策环境（媒体动员或关键个人）可以在此条件下促进信息的交流与互动，最后达成共识。因此，符合社会大众价值观的新政策将代替原有封闭式议题下形成的旧政策，即政策创新。
参考文献（略）