职务职级并行制度对基层公务员的激励效果研究——以河南省L市为例

本研究在知识水平、理论框架和研究方法等各方面尚有不足，写作上也有不成熟的部分，许多地方还有进一步研究和探讨的空间。要准确地把握公务员职务职级并行制度完善的方向，还需要今后更加广泛和深入的调研。“为者常成，行者常至。”无论是职业生涯还是制度革新，都要秉承问题意识、坚持目标导向，以真诚坚定的理想信念为支撑，脚踏实地扎实做好每一步，才能收获更加美好明朗的未来。

一、绪论

（一）研究背景与研究意义
1、研究背景
治国之要，首在用人。在新时代发展的重要战略机遇期，党和国家高度重视人才选用问题，提出要努力造就一支忠诚、干净、担当的高素质干部队伍。基层公务员作为机关单位的重要人力资源基础，直接面对广大基层人民群众，其作用和力量自然不言而喻。但是当前基层干部待遇低、责任大、出路难等诸多问题突出，继而造成工作懈怠、效率低下、自我认同感弱等不良现象，使基层优秀人才面临流失、断层之忧。①“善用人者，必使有材者竭其力，有识者竭其谋。”匡正用人导向，使人尽其才、才尽其用，是新时代人才建设的迫切要求。2019 年 3月，《公务员职务与职级并行规定》（以下简称《规定》）正式出台。在全国范围内全面推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，有利于引导树立正确的、鲜明的选人用人导向，实现选人用人的制度化、规范化、程序化，通过公平竞争、择优提拔、奖励实干，营造尽职尽责、注重实干、担当作为的社会风气。这一制度的改革落实，影响着我国公务员管理体制的革新以及基层公务员队伍的整体建设。然而，制度推行过程中仍然存在一些难以解决的问题，在一定程度上对公务员职务与职级并行的全面实施与扩散有着限制和阻碍的作用，同时也削弱了制度本身之外附加的各种激励措施的最大程度发挥。
2、研究意义
党的十九大报告提出，要“增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力”，必须“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重”，要“让各类人才的创造活力竞相迸发、聪明才智充分涌流”。职务与职级并行制度作为一项激励制度，体现了党和国家对于公务员尤其是基层公务员的关注和关怀。新时代下推动公务员职务与职级并行制度顺利落地，促进公务员激励保障机制的健全和完善，具有极为重要的理论意义和现实意义。
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（二）文献综述
1、国外研究综述
（1）公务员激励机制研究
国外对于公务员激励机制方面的相关研究起步较早，相比之下研究成果和收获较为丰富。从学者威尔逊最初的行政学研究开始，国外学者不断进行关于公务员制度的变革和讨论。随着公共管理理论等的兴起，私营企业的一些管理理念也逐渐应用到公共部门的行政管理中来。西方国家在经历了不同的研究、实践阶段后，逐渐形成了相对较为完善的现代晋升与激励机制。
一是关于公务员考核制度的研究。公务员的功绩制强调将员工的实绩作为晋升和管理的重要依据。戴维·奥斯本（David Osborne）指出，同企业人力资源管理一样，公共部门的职员以他们的实际绩效情况作为晋升依据，实施以“将可测量的绩效结果与奖励挂钩”为核心的绩效管理。①罗伯特·凯泽（Robert Kaiser）等人认为政府部门的绩效考核与评估应以公众为导向，以被服务者的满意度来作为绩效考核的标准，来扩展和规范公务员的奖惩依据范围。②同时，学者们强调了监督反馈对提高绩效水平的重要性。绩效反馈可有助于员工明确他们需要实现的绩效目标，以促进组织整体绩效的提升。③美国政府在公务员管理工作方面，具有较为健全的监督制约机制，对于公务员的各项活动甚至包括业务培训在内，都要求必须有详细的记录和评估。
二是关于公务员薪酬福利的研究。盖伊·彼得斯（B.Guy Peters）根据市场导向的薪酬体系提出公共部门的薪酬水平应与市场薪酬的平均水平挂钩，或参照竞争对手的工资水平，他认为“公务人员的工资收入要与市场的工资水平相符合，他们之间工资报酬的多少应该取決于工作成绩的好坏”。④约瑟夫·J·马尔托奇奥（Joseph J.Martocchio）认为，在传统的官僚机构中，福利与工作的级别有关，相较于垂直的金字塔式薪酬，扁平的宽带薪酬消除了狭窄的薪酬等级，更能实现公务员福利水平的公平性和薪酬结构的灵活性。⑤美国注重为公务员提供物质奖励和保险福利；法国根据报酬差异原则实行公务员额外奖励制度；新加坡政府注重经济人假设、保险福利等保障激励的运用，通过建立各种基金资助公务员参加进修和培训。
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二、概念界定与理论基础

（一）主要概念界定
1、职务与职级并行
职务是指某一职位所承担的职责任务，职级是指职务或职位在组织体系中所处的层级。①职务与职级同为职位的构成要素，既相互关联又相对独立。我国的公务员管理制度中，既有职务、又有级别，两者是“一职数级、上下交叉”的对应关系。《公务员法》第二十一条中规定：“公务员的领导职务、职级与级别是确定公务员工资以及其他待遇的依据。”在以职务为主导的单轨制下，公务员所担任职务的高低，在其工资制度中，通常要比职级的影响更加重要。因此，当职务数量有限的时候，部分公务员自身的职务得不到提拔晋升，其工资水平和福利待遇也就不会超过相应级别所规定的范围。而职务与职级并行制度的施行，旨在将公务员的职务晋升和职级晋升相对分离开来，改善公务员的职级严格受制于职务的局面，使职级晋升能够成为公务员职业生涯发展的另一条通道或者路径。换言之，公务员即使难以得到自身职务上的提拔晋升，也可以通过提升职级这一方法，使他们的工资水平和福利待遇有所改观，从而对公务员群体产生一定的激励效应。
2、基层公务员
基层是一个相对的概念，目前并没有一个确切的定义，也没有具体的范围，主要根据工作对象、层级单位等因素来进行区分。对于领导职位而言，基层是指处于非领导职位的公职人员；而对于地厅级以上的单位而言，基层是指在县（区）和乡镇政府机关从事工作的公职人员。研究选取第二种概念，将基层公务员定义为“依法纳入国家行政编制、由国家财政担负工资福利、在县（区）及以下党政机关中依法履行公职的工作人员，包括县处级、乡科级、科员级别的所有工作人员”。基层公务员具有自身的特点：一是队伍庞大，分布广泛；二是职务多重，角色多样；三是承上启下，沟通内外。②基层公务员作为国家最底层的行政人员，直接面对和服务于广大基层群众，参与处理和具体执行各类大小行政管理事务，是保证国家行政工作顺利开展的最基础的力量。基层公务员自身的综合素质、能力水平、责任意识，以及工作积极性的高低，将直接与基层政府的行政效能相关联，并会影响到基层治理体系和能力的现代化进程。

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（二）理论基础
1、公平理论
公平理论最早由美国学者亚当斯提出，他认为，员工常常会把自己在工作中的所得与付出进行比较，然后将自己的所得付出比再与其他成员进行对比，结果会产生不同的感受。公平理论中的参考系大致有三类：“他人”、“系统”、“自我”，分别是指与同一组织中从事相似工作的其它个体、组织的薪酬政策与程序、员工的自身经历和生活状况相比较。②不公平是绝对的，而公平则是相对的。③在管理的状态下，由于分工不同，承担的责任不同，由此获得的收益也不同，这种情形下的不公平是绝对的。但是我们仍然需要公平，只有在公平的环境下才能提升绩效。亚当斯的公平理论在很大程度上受到主观价值和参考系的影响，因而其所指的公平是一种受主观感受而非客观标准影响的结果公平。
与私营部门单纯的“经济人”假设不同，公务员在心理感受和个人价值观上对收益的认知也存在差异，比对公平感的参考系更加复杂和广泛。除了将自己的所得投入比与同部门、同级别人员以及自己的经历进行比较，公务员还会迫于社会压力与其他行业的从业者进行对比。不仅包括薪酬福利、晋升机会等显性标准，也包括职业风险、社会地位等隐性因素。只有公平存在，所有的考核和奖励才会真正有效。当人们觉得被不公平对待的时候，那么考核和奖励就只是形式化，一切激励的措施都是无效的。职务与职级并行制度实施之后，基层公务员能够通过职级的晋升来提高自己的工资待遇，在一定程度上弱化其对体制内激励机制的不公平感。但与此同时，如果制度在具体实施过程中存在考核不公、监管不力等问题，也会增加部分人员的不公平感。

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三、L 市基层公务员职务与职级并行制度的激励效果调查...............................15
（一）L 市基层公务员队伍结构现状.........................15
（二）调查内容及设计............................16
四、L 市基层公务员职务与职级并行激励过程中存在的问题及原因分析..........23
（一）L 市基层公务员职务与职级并行激励过程中存在的问题.......................23
1、基层职级空间晋升有限，职级“天花板”依然存在........................23
2、薪酬体现不够合理，基层公务员待遇仍然偏低..............................24
五、进一步提升基层公务员职务与职级并行制度激励效果的建议...............29
（一）统筹各类群体政策，完善职级晋升机制................................29
1、兼顾地区和代际之间的平衡..............................30
2、建立相对独立的职级体系............................30

五、进一步提升基层公务员职务与职级并行制度激励效果的建议

（一）统筹各类群体政策，完善职级晋升机制
职务与职级并行制度实施后，明确职级职数不再像以往一样与领导职数相挂钩，而是按照机构编制的具体数目来确定。这一制度为基层干部提供了新的向上晋升的通道和路径。可是，相较于县以上行政机关干部，基层晋升的难题还没有完全得到解决，基层干部内心的不平衡感依然存在。对于年长的基层干部而言，理想职级晋升之路仍然还很漫长，晋升目标也很遥远；而多数年轻的基层干部则更倾向于到更高级别的机关工作，只把基层单位的工作经历当做间接的向上的跳板。面对基层复杂多样的现实情况，职级晋升激励作用的发挥也受到一定的限制。因此，需要进一步完善职级晋升机制，使职级的作用和意义得到强化，逐渐从职务中抽离出来成为相对独立的晋升通道，构建职务与职级有机结合的岗位等级体系。在这一过程中，既要防止论资排辈等现象的产生，又要注意不同群体之间的利益协调，不断加强对各类人员群体的政策统筹，逐步建立起长久的可持续的激励机制。
1、兼顾地区和代际之间的平衡
在机构设置和人员结构方面，一些城市化地区和偏远地区存在差异，因而职级职数的设置不能简单地进行“一刀切”。建议省级主管部门统一核定职级总数后，根据实际情况适当下放具体分配权，由各地区、各部门按照“固定职数+机动职数”的方式统筹安排。①部分老单位和新单位的人员年龄结构不尽相同，同一年龄段人员集中得到晋升，将影响到后续人员的晋升机会。各单位应适时制定干部队伍中长期规划，全面考虑和统筹规划各年龄段人员的职业发展，同时，要重视基层公务员群体，确保他们在具备相应条件的情况下都有平等的晋升机会。既要激励年轻干部奋发进取，又要让中老年干部热情不减，充分调动各年龄段干部的工作积极性。
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六、结语
任何一项制度的实施都有一个循序渐进的过程，其作用和成果也是逐步显现的，并且需要在实践过程中不断进行调适和完善。公务员职务与职级并行制度的设计、实施和推行，是党和国家为了进一步深化行政人事制度改革、完善公务员晋升激励机制、创新公务员管理方式的重要决策。但是，如何将这一政策的效应完全发挥出来，仍然需要在实践中不断研究与探索，进一步优化制度的内容、范围和形式。本文通过对 L 市基层公务员的走访调研，在进行问卷调查和访谈的基础上，整理和剖析了职务与职级并行制度在基层激励过程中出现的问题和内在的原因，针对这些问题提出了进一步提升该制度激励效果的相关建议。
同时，公务员的激励是一个复杂、综合的体系，激励基层公务员的工作积极性不能仅仅依靠晋升职级和提高工资待遇，还应从信仰教育、整体素质、业务能力的培训等多个方面，改善基层公务员的工作态度和思想观念，增强他们对组织的认同感、归属感和向心力，形成多元化、多纬度、立体化的长效激励机制。同时，也要继续进行积极的探索，把职务与职级并行制度实施范围向承担行政职能的事业编制人员推广，对这类人群予以适当的经济补贴和更多的制度关怀，在更大群体范围内体现激励的效应。解决基层公务员到不同工作单位交流任职产生的后续烦恼，以突破基层工作管理的瓶颈，提升广大基层单位工作人员的积极性和主动性，进一步完善国家治理体系和治理模式。
本研究在知识水平、理论框架和研究方法等各方面尚有不足，写作上也有不成熟的部分，许多地方还有进一步研究和探讨的空间。要准确地把握公务员职务职级并行制度完善的方向，还需要今后更加广泛和深入的调研。“为者常成，行者常至。”无论是职业生涯还是制度革新，都要秉承问题意识、坚持目标导向，以真诚坚定的理想信念为支撑，脚踏实地扎实做好每一步，才能收获更加美好明朗的未来。
参考文献（略）