推动港澳青年融入国家发展大局的地方公共政策范文研究——以广州南沙新区为例

本文的局限，主要是由于政策刚刚颁布实施，尚未开始政策兑现，无法对其执行和评估进行分析描述，因而仅对地方公共政策过程的议程建立、政策形成、政策采纳阶段进行描述分析。加之由于笔者能力所限，在理论深度方面有所欠缺，更多是依据自身工作经验进行文字的堆砌，对图表和模型的运用不足。特别是笔者主持制定的《办法》，未来究竟可以在个案层面产生多少政策成效，尚待时间和实践检验。

第一章 绪论

1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
国家主席习近平在2018年11月12日会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40 周年访问团时指出：香港、澳门融入国家发展大局，是“一国两制”的应有之义，是改革开放的时代要求，也是香港、澳门探索发展新路向、开拓发展新空间、增添发展新动力的客观要求。
我们要认识到：香港、澳门融入国家发展大局，是“一国两制”生动实践的客观要求和必然结果，也是港澳持续发挥独特优势服务国家改革开放的客观要求和必然结果，是具有内生动力的自我发展过程。但同时更要认识到：面对世界百年未有之大变局，面对国家新一轮改革开放的新形势新任务，面对内地、港澳各自发展之新格局与所处内外环境之新变化，香港、澳门融入国家发展大局这一新的历史进程，则需要在内生驱动的基础上，持续加以强大的外部力量不断推进。中共十九大报告明确“要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作，制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。”这虽然是中央首次明确“香港、澳门融入国家发展大局”这一新提法，但实践中自回归祖国以来，为了保持香港澳门长期繁荣稳定，国家先后出台一系列政策措施，加强优势互补，注入发展动能，推动要素流通。
青年是国家的未来，“青年兴则国家兴，青年强则国家强”。香港、澳门融入国家发展大局，当前看青年，长远靠青年。国家主席习近平指出：“广大港澳青年不仅是香港、澳门的希望和未来，也是建设国家的新鲜血液。港澳青年发展得好，香港、澳门就会发展得好，国家就会发展得好。”笔者认为：在新时代，港澳青年融入国家发展大局，就是要借助“一国两制”的优势，立足国家改革开放的舞台，把握共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设等国家战略实施机遇，着眼“国家所需”，发挥“港澳所长”，一方面要“并船出海”携手“走出去”开拓国际市场，另一方面要“引进来”，“北上”内地服务国家、成就自己。习近平主席亦要求各级各地各部门为港澳青年发展“多搭台、多搭梯”，帮助港澳青年解决在学业、就业、创业等方面遇到的实际困难和问题，创造有利于港澳青年成就人生梦想的社会环境。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 对公共政策和地方公共政策的研究
詹姆斯 安德森（James E．Anderson）认为，政策是一种有目的的活动过程，而这些活动的主体是一个或一批行为者，目的是为处理某一问题，或是明确有关事务1。陈振明认为，政策是国家机关、政党及其他政治团体，在某个特定时期，针对一定社会政治、经济、文化目标，采取的政治行为或规定的行为准则，是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称2。哈罗德 拉斯韦尔认为，公共政策是一种大型计划，包含有目标、价值与策略等方面3。 陈庆云认为，制定政策的目标，即要克服或者消除社会实际状态与社会期望之间存在的偏差。宁骚认为，公共政策具有引导功能，能够为社会的发展和人们的行动明确方向，从而将整个社会生活中复杂、多面、相互冲突、漫无目的的行为有效得纳入统一明确的目标之中，使其按照既定的目标有序前进4。事实上，政策具有体系化特点，国家政策无法离开地方政策的配套，实现国家政策功能在一定程度上有赖地方公共政策作用的发挥。关于地方公共政策，郭剑鸣将其定义为“各级地方公共权力机构在与社会充分交流的基础上，依法对辖区内的公共利益或公共事务做出的规范性安排5。”
多数学者认为，无论是公共政策还是地方公共政策，其制定是一个动态过程，该过程由政策问题确定、政策目标设定、政策方案设计和评估优化、政策合法化等多个有机关联的环节组成。不少学者对公共政策的研究集中在政策过程分析和社会公众参与等领域。在公共政策过程研究中，研究者对公共政策所经历的不同阶段进行逐一分析，对在不同政策过程中公共管理者的角色和职能进行了关注和研究，认为公共管理者在公共政策过程中的角色及其行为不应该被忽略，而应对其进行有效地研究，这将有助于带来更加高效的政策产出。特别是当前不少国家已经将主要政策作用分散转移到较低层次的公共管理者，治理权威不再仅仅是自上而下，而是自上而下与自下而上并行，基层政府公共管理者发挥着更为关键的作用。同时受新公共管理理念的影响，基层公共管理者也更多树立“顾客导向”，在地方公共政策制定过程中重视与政策标的群体的互动。通过政策作用扩张，公共管理者今非昔比，可以提升政策审议和政策行动的质量，有助于解决与碎片化政策实践有关的政策问题。例如，公共管理者在公共部门长期工作，不仅有助于他们持续关注特定政策议题，而且可以促使他们用长远的眼光看待公共政策，这正是需要面对选举和其他短期压力的政治人员所欠缺的。公共管理者特别是职业公务员工作的保障性和专业性，也使他们在处理政策议题时，免于受到那种限制政治主导者的政治压力的影响。结果就是，公共管理者能同时在制定和实施政策时有长远的眼光和更多的技术性考虑。此外，政策过程中的公共管理者的参与更可能是分散在各个阶段的，全过程的，而非局限于特定的某个阶段，如议程设置、决策或评估，这再一次给了公共管理者比政治家更多的机会影响政策内容。

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第二章 论文的分析框架与理论阐释

2.1 整体分析框架及实证对应
2.1.1“掌舵”而非“划桨”
新公共管理理论认为在公共行政中，政府应该注重政策制定而非政策执行，倡导借助“政府公共政策化”把政府从具体的管理事务中解放出来。按照《改革政府》的作者戴维 奥斯本等人的表述，即政府应扮演“掌舵”的角色，而不是扮演“划桨”的角色，政府应该通过向私人部门施加各种有利和可行的影响，在政府的“掌舵”下进行“划桨”。从实证角度看，在融入国家发展大局过程中，港澳青年、港澳青年创办的创业企业、与港澳青年建立劳动关系的用人单位等私人部门，都是“划桨者”，南沙通过制定地方公共政策，对上述私人部门施加可行和有利的影响，对成果产生催化作用，推动港澳青年融入国家发展大局，即是符合新公共管理理论的“掌舵”行为。
2.1.2 以“顾客”需求为导向
新公共管理理论认为政府公共行政是“服务行政”而不是“管治行政”，认为政府应该成为负责任的“企业家”，公民则是其尊贵的“顾客”，作为“企业家”的政府需要提供全面优质的公共产品和公共服务从而满足“顾客”需求。倡导角色互换来感受，注重“顾客”的介入从而保证公共服务的提供机制符合其偏好，继而提供高效的公共服务。从实证角度看，作为承载与港澳全面合作这一国家战略的地方政府，南沙在研究港澳青年融入国家发展大局的实现路径基础上，聚焦港澳青年学业、就业、创业、置业等现实需求，以服务港澳青年在本地发展为目标，制定出台一揽子专门地方公共政策，为港澳青年这一“顾客”群体提供系统性政策供给，是新公共管理理论的实践要求。
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2.2 港澳青年融入国家发展大局的必要性与可能性分析
2.2.1 概念界定
港澳青年，是指具有香港或澳门永久性居民身份、年龄介于 18 至 35 周岁的中国公民。
港澳青年融入国家发展大局，是指港澳青年在“一国两制”制度体系下，借助港澳独特优势，基于自身能力特点，围绕个人发展需求，把握粤港澳大湾区建设、共建“一带一路”等国家战略的实施机遇，在服务国家新一轮改革开放的过程中获得实质利益并实现向上流动的意愿、行动与成果的总和。
当前对于绝大部分港澳青年而言，融入国家发展大局主要实现形式有“北上”内地特别是大湾区城市开展学业、就业、创业、置业等活动，以及在港澳本埠或其他国家和地区服务国家“走出去”战略。一般意义上不包括在内地大规模投资或产业继承等基于资本支持的小众行为。港澳青年融入国家发展大局的终极成果就是在实现“两个建设好”，即“既把实行社会主义的内地建设好，又把实行资本主义的港澳建设好”的基础上，“同祖国人民共担民族复兴的历史责任，共享祖国繁荣富强的伟大荣光”。而其前提基础在于实现“三同”，即国家认同、区域协同、素质趋同。因此，推动港澳青年融入国家发展大局关键在于通过外力作用，培养其国家认同，促进粤港澳三地在政策供给方面协同发力，同时提升其群体竞争力以实现在综合素质方面与内地青年精英群体逐渐趋同。

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第三章 港澳青年融入国家发展大局的影响因素分析........................24
3.1 基于“一国两制”背景下的宏观氛围...................... 24
3.1.1 祖国内地的感召.....................24
3.1.2 港澳本埠的转型..........................25
第四章 南沙出台的地方公共政策体系实证分析....................... 38
4.1《办法》出台的政策环境分析........................ 38
4.1.1 南沙承载的国家战略及其叠加过程.......................38
4.1.2 南沙承载国家战略的基础条件..................... 40
第五章 以南沙为代表的地方公共政策宏观作用预期.......................64
5.1 为中央政策提供配套.....................................64
5.1.1 丰富政策和服务供给........................64
5.1.2 增加港澳青年“北上”流量........................ 65

第五章 以南沙为代表的地方公共政策宏观作用预期

5.1 为中央政策提供配套
政策是一个垂直互动体系，国家层面制定的政策离不开地方政策的配套。随着国家级新区、自贸实验区等先行先试平台承接越来越多的国家、省、市审批权的下放，南沙也积累起越来越多可支配的行政资源，地方公共政策的空间也越来越扩大。按照公共政策学的理论，自主性公共政策是各级地方政府为履行法律赋予自己的职权，根据本级政府确定的发展目标和方向，以及当地的具体情况而制定的，一般具有探索性。《办法》即属于此类，既丰富了国家政策体系，使之更加完善、精准、操作性强，又为国家政策体系导入更多标的人群，同时还为国家政策体系的进一步扩容和升级进行有益探索。
5.1.1 丰富政策和服务供给
现阶段港澳青年融入国家发展大局离不开政策推动。港澳回归祖国以来，从中央层面到地方特别是广东，先后出台了诸多政策措施，推动内地与港澳在经贸、科技创新、青年创新创业等领域的合作进一步发展。但在推动港澳青年融入国家发展大局方面，则存在针对性不强、力度不大、碎片化分布等现象，无法形成政策虹吸效应。南沙出台的《办法》是一个全领域、全过程、全方位的完整政策体系，既包括人文交流、实习就业、创新创业、居家置业等各个合作发展领域的扶持，又包括从创业企业的设立到经营到退出的全生命周期扶持，还包括对在内地生活的各种成本费用进行补贴，更包括对在创业过程中各种配套服务的全方位免费帮办，是针对港澳青年在南沙这一粤港澳大湾区重大平台发展的各种政策需求的一揽子解决方案。《办法》及其出台前后的项目化实践丰富了对港澳青年的政策和服务供给，完善了自上而下的政策体系，从而形成政策矩阵。
5.1.2 增加港澳青年“北上”流量
当前港澳青年到内地交流、实习、就业、创业、生活的绝对数量虽有增加，但放在港澳与内地合作的整体格局下看，还是比例很低，属于“小众群体”，无法形成规模，难以产生普遍示范效应。所以首先要在局部形成一个政策洼地，快速导入流量，让更多人来试，让更多人获益，形成群体性的意愿，形成时代潮流，就如同改革开放初期，第一批到到珠三角投资设厂的香港制造业者成功获得收益，带动大批同行纷至沓来。在 CEPA 政策下，内地向港澳开放服务业，虽然打开了“大门”，但由于高水平服务业吸纳普通港澳青年规模有限，导致部分“小门”无法打开，存在玻璃门现象，所谓的发展机会看得见摸不着，实质性受惠的港澳青年较少，群体获得感很低，无法形成良性互动。
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结论
港澳青年融入国家发展大局是在“一国两制”背景下产生的时代课题。香港澳门回归祖国后，重新纳入国家治理体系，港澳的经济、社会、政治、文化均取得了长足的进步，独特的优势的到了进一步的巩固，但也面临着不小的困境。就香港而言，房屋土地供应短缺，贫富差距悬殊，制造业空心化，社会流动性减弱，青年面临学业、就业、创业、置业多重困难和压力。澳门博彩业独大，经济适度多元化知易行难。但是受限于产业结构、地域空间、经济体量、市场规模等条件，港澳仅靠自身力量难以解决上述深层次矛盾和问题，港澳青年需要与时俱进，转变观念，调整心态，破除“内地化”“边缘化”等狭隘迷思，积极融入国家发展大局，拓展自身发展空间。
国家为了解决上述困难和问题，推出了粤港澳大湾区建设这一重大战略，希望引领港澳青年来说“北上”内地，发挥自身优势，服务国家，发展自己。基于各种因素影响，港澳青年“北上”内地的意愿不强、行动不力、效果不好。南沙在区位、交通、产业、生态、人文等多方面具有与港澳深度合作的优势，致力于打造港澳青年湾区创新创业的首选地和全面融入国家的中转站。在多年实践的基础上，南沙区青年联合会认为有必要出台一个一揽子扶持港澳青年在南沙进行学业、就业、创业、置业活动的系统性地方公共政策，在经历了一些列政策过程后，于 2019 年 10 月正式颁布实施。
本文依据笔者在工作实践中得出的“对港澳青年在内地发展实行超国民待遇的优待扶持政策必要且可行”这一结论，以及在与港澳青年频繁的交流中获得的“有效的政策供给会促进港澳青年内地发展的意愿与行动，同时会对其获得成功产生帮助”这一普遍共识，结合《粤港澳大湾区发展规划纲要》的相关内容，通过罗列南沙出台的《办法》的内容条款并分析其作用路径，对政策的宏观作用进行了合理预期，认为在一系列中央方针政策的指引下，南沙制定实施的地方公共政策将有助于推动港澳青年“北上”内地发展进而融入国家发展大局。
参考文献（略）