长三角环境协同治理的困境与破解思路范文研究

笔者认为我国经济在飞速发展的同时，生态环境问题也日益严重，并逐步对人类的生产生活造成威胁。人们逐渐意识到环境保护的重要性和紧迫性，开始了环境治理的步伐。我国众多学者专家已积极探索了人与自然和谐相处的理论与实践，并获得了一些成果，环境治理在发挥着作用。协同治理则为环境治理，尤其是区域环境协同治理提供了新的思路，在理论和实践上都在不断发展。

第一章 相关概念及理论基础

一、相关概念
（一）长三角
长江三角洲城市群（简称长三角城市群），根据国务院批准的《长江三角洲城市群发展规划》，其包括上海市，江苏省的南京、无锡和苏州等九个市，浙江省的杭州、宁波和湖州等八个市，安徽省的合肥、芜湖、马鞍山等八个市，共有26 个市17。长三角城市群位于长江的下游区域，濒临黄海和东海，水系极其发达，河网密布，拥有丰富的水资源。湖泊主要有江苏的太湖、浙江的西湖、安徽的巢湖等，重要河流主要有淮河、长江、钱塘江和京杭大运河等。该地区矿产资源丰富，尤其是江苏省、浙江省和安徽省三省，拥有大量石油、煤炭、天然气等能源矿产以及一定数量的金属和非金属矿产，上海矿产资源相对匮乏。其地表生态复杂多样，植被覆盖率高，土地利用类型可分为 6 大类 14 小类，可利用土地充足。长三角地区交通发达，并且将建成以上海为中心，南京、杭州、合肥为次中心，聚集高速铁路、城际铁路、高速公路和长江黄金水道的多层次综合性交通网络。依托优越的地理位置和富饶的自然资源，长三角区域经济发展迅速，已发展成为一个经济高度发达，开放程度高，城市和人口密集的城市群。其生产力的高速发展，不仅对自身意义重大，对于我国经济的发展也是意义巨大。它为我国参与国际竞争提供了重要的平台，是长江经济带乃至整个经济社会发展的领头人。《长江三角洲城市群发展规划》更是指出，长三角地区要提高在全国乃至世界的影响力，努力建成面向世界、辐射亚太和引领全国的世界级城市群。但在经济发展的同时，也面临着一些问题，目前该区域存在着交通拥堵、住房紧张、环境污染严重等问题亟待解决。
（二）区域环境污染
环境污染是指自然或者人为的因素使得环境受到有害物质的侵害，破坏或超过了环境的自净能力，对环境和人类的生活带来危害的现象18。按照环境的要素，环境污染主要可分为大气污染、水污染、土壤污染和噪音污染等；按照人类的活动，可以将环境污染分为工业环境污染、城市环境污染以及农业环境污染。环境污染源主要包括工业废水、废气和固体废弃物等，生活废气、废水和固体垃圾等，交通工具尾气排出的二氧化硫等有害物质，以及农业用药、施肥等造成的对环境的污染。环境污染对生态系统和人类都带来了巨大的危害，沙漠化、海平面上升等问题愈演愈烈，沙尘暴、雾霾天气等灾害天气频频发生，不仅危害了人们的身体健康，甚至影响了人们的日常生活。
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二、协同治理理论
（一）协同治理的理论基础
协同治理理论是由自然科学的协同论和社会科学的治理理论结合而成的一门交叉理论，它的两个理论基础就是协同论和治理理论。
协同论，即“协同学”，是由联邦德国斯图加特大学教授、物理学家赫尔曼·哈肯创立的一门新兴的学科理论。协同论的核心内容为，一个开放的系统，当在外在能量的作用下达到某种临界点时，其内部各子系统会发生联合协作作用，实现整个系统由无序到有序的转变21。它强调，在客观世界，存在着复杂多样的系统，这些系统通过内部子系统协同作用实现有序结构的过程具有相似性，是有规律可循的。协同论在探寻系统从无序到有序的共同规律的基础上形成和发展，基于各系统内子系统发生协同作用受相同机理支配，协同论可以广泛运用在众多学科领域中。协同理论的主要内容包括：一是协同效应。协同效应指的是当系统在外来能量作用下达到某种临界点时，子系统互相协同而产生的效应。二是序参量支配原理。在系统达到临界点时，整个系统的全局是由几个占支配地位的集体变量即序参量主导的，它们掌握系统由无序到有序演进的过程。三是自组织原理。自组织原理指的是一个开放的系统在未收到外部能量指示的情况下，子系统能够自发按照一定规则形成结构和功能，具有自发协同的功能。
“治理”一词源于古希腊语“领航”，原意是控制和引导，强调的是在特定范围内，占主导地位的利益主体面对存在多种利益诉求的集体，努力得到所有群体的认同以实施某种计划的行为22。随着公共治理的不断发展，人们意识到原先对治理的定义已无法满足现实的需要，需对治理进行新的定义。治理理论被广泛运用在政治学、经济学和公共管理学等学科领域，众多学者从不同的侧重点对治理理论进行了界定。尽管在不同领域，对其定义的侧重点不同，但这些定义的共通之处是，都强调社会权力主体的多元化及政治过程的开放性，即在政治过程中，不仅强调政府的作用，还强调市场及公众和社会组织对政治过程的影响。全球治理委员会对治理做出了具有权威的表述，认为治理是互相冲突或具有不同利益的个人或机构在处理相同事务时，得以调和并采取联合行动的持续的过程。综上所述，治理理论认为政府并不是唯一的为公众提供服务的权力主体，市场和社会组织等力量甚至可以提供效率更高的公共服务。政治系统应是开放的，公众和非政府组织等应该在公共政策的制定和执行中发挥作用。治理是一个由多种力量互相联系产生的连续行动过程，重视的是治理力量的多元化和多层次。
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第二章 长三角环境协同治理的现状及其困境分析

一、长三角环境协同治理的现状
（一）长三角环境污染状况
在城市化和工业化进程快速发展的过程中，粗放的发展方式导致长三角的生态环境不断恶化。在长三角的产业结构中，第二产业比重大，工业废气、废水、固体废弃物的大量排放给长三角生态环境造成严重影响。加上长三角人口集聚，生活废水、垃圾及汽车尾气、秸秆焚烧、化肥农药等也成了长三角环境污染源。按照环境要素来分，长三角的环境污染主要表现为大气污染、水体污染、土壤污染等。
1、大气污染
虽然长三角的大气污染经过治理有所改善，但仍影响着该地区的发展。根据《2016 年中国环境状况公报》，长三角区域 25 个城市优良天数比例范围为65.0%-95.4%，平均为 76.1%，平均超标天数比例为 23.9%，其中轻度污染为19.0%，中度污染为 3.9%，重度污染为 0.9%。7 个城市的优良天数比例在 80%～100% 之间，18 个城市的优良天数比例在 50%～80%之间。超标天数中以 PM2.5、O3、PM10和 NO2为首要污染物的天数分别占污染总天数的 55.3%、39.8%、3.4%和 2.1%，未出现以 SO2和 CO 为首要污染物的污染天。上海优良天数比例为75.4%，出现重度污染 2 天。超标天数中，以 PM2.5为首要污染物的天数最多，其次为 O3。长三角的能源消费结构以煤为主，大量的煤燃烧加上汽车尾气排放和秸秆焚烧等是长三角大气污染的主要来源，同时 PM2.5等颗粒物、臭氧和二氧化氮等有害气体也成了主要的大气污染物。空气中 PM2.5和 PM10的浓度超标极易导致雾霾天气的产生，自 2010 年起长三角雾霾天气频发，近年来更是愈演愈烈。因雾霾天气导致的呼吸系统和心血管等疾病影响着越来越多的人群，人们的日常出行也受到雾霾天气的严重影响。长三角也是酸雨的主要分布区之一，浙江和上海的大部分地区以及江苏南部和安徽南部的少部分地区都时常遭受酸雨的侵害。据《2016 年中国环境状况公报》,上海和浙江大部分地区降水 PH 值年均值为 4.5-5.0（降水 PH 值年均值低于 5.0 为较重酸雨区），酸雨污染较重，安徽南部和江苏南部降水 PH 值年均值为 5.0-5.6（降水 PH 值年均值低于 5.6 为酸雨区），属于酸雨区。长三角其他地区降雨 PH 值年均值大于 5.6，不受酸雨的影响。可见，长三角面临着严重的大气污染问题，环境治理形式严峻。

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二、长三角环境协同治理的困境
（一）政府间的协同治理困境
1、制度化水平较低
长三角的环境污染虽然有所改善，但治理效果并不够显著，形势依然严峻。究其原因，区域环境的协同治理还非常不成熟，无论是府际间的协同还是政府与非政府主体的协同都存在着问题亟待解决。从众多学者对长三角环境治理府际间合作的研究，可以总结出目前政府间的跨域合作治理，基本遵循如下模式（表2-3）：

从表中可以看出，应急性的跨域治理占了相当大的一部分，采取的多是应急性非制度性措施，而在实际治理中，日常管理中的各项措施也尚未能完全落实，处在不成熟阶段，进一步加剧了长三角府际间协作治理的非制度化。
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第三章 长三角环境协同治理困境的成因分析............................41
一、长三角环境协同治理中的理念因素.................................41
（一）政府的协同治理意识不强...................41
（二）非政府治理主体参与意识淡薄........................41
第四章 长三角环境协同治理困境的破解思路.............................50
一、 构建长三角环境协同治理的基本模式..........................50
（一） 政府间的横向协同..........................50
（二） 政府与企业间的内外协同...........................50

第四章 长三角环境协同治理困境的破解思路

一、构建长三角环境协同治理的基本模式
（一）政府间的横向协同
1、中央政府与地方政府之间
政府协同治理，一般指不同层级的政府之间展开合作，既有横向的同级政府间合作，也有纵向的更高层。本文指的跨区域政府部门的协同属于政府部门的“横向协同”，即整个协同行动过程中通过一定的组织架构的设计而形成的协同行动，这种行动既包括中央政府与地方政府间通过扁平化的压缩层级的互动，也包含同级地方政府间以及同级地方政府不同部门之间的互动。
环境污染可以被远距离传输，是外来污染与本地污染共同作用的结果。基于这一特性对于环境污染的有效治理必定涉及到多个地方行政区和多个中央政府部门等多个子系统，需要这些子系统之间开展广泛的协同治理和监管。长三角环境协同治理的架构中，首先要实现中央政府相关职能部门与地方政府的协同，三省一市的政府要积极响应中央政府的政策部署，中央政府则要给予充分的人力、物力、财力的支持。
2、地方政府之间
地方政府作为应对环境危机的最基本单元，承担着处理环境污染的主要职责。条块分割是我国科层制政府管理模式重要特点，这使得政府各个部门成为了一个相对独立的单元，这也导致了在应对环境污染时无法形成即时的协同效应。因此，在长三角环境治理的过程中，各地政府要协调起来，做好顶层设计，发挥协同作用。三省一市政府要联合开展大气污染综合防治，统筹规划，合力控制煤炭消费总量，联合制定污染物排放标准，优化能源结构，切实改善区域空气质量；开展跨界水体环境治理，共同制定治理方案，建立跨省联防联控机制，全面加强水污染的治理协作。同时，各地政府要实现环境治理的协同监管、执法以及考核，共同打造绿色长三角，在长三角的环境治理中发挥核心作用。
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结束语
我国经济在飞速发展的同时，生态环境问题也日益严重，并逐步对人类的生产生活造成威胁。人们逐渐意识到环境保护的重要性和紧迫性，开始了环境治理的步伐。我国众多学者专家已积极探索了人与自然和谐相处的理论与实践，并获得了一些成果，环境治理在发挥着作用。协同治理则为环境治理，尤其是区域环境协同治理提供了新的思路，在理论和实践上都在不断发展。
生态文明建设是一个系统工程，需要多元主体积极承担环境保护的责任，协同参与、共同建设。各主体首先要转变观念，自觉秉承绿色、可持续的理念，并将可持续观念内化于心，外化于行。其次，积极将生态保护付诸实践，勇于担当，尤其是在环境问题越来越复杂与严峻的今日，各主体还要实现良效互动，积极合作，优势互补，创新治理模式，产生环境治理的合力。长三角作为我国长江经济带的经济发展领头者，在经济发展迅猛的同时，环境问题日益突出。区域环境协同治理也逐渐应用在长三角的环境治理中，目前处于待完善的不成熟的阶段。而在环境协同治理成为大势所趋的当下，长三角各地要想取得更持续的发展，必须采取措施进一步完善区域环境协同治理。多元主体间依托法律法规、组织机构，运行机制开展合作，发挥协同效应，将为长三角区域生态环境的改善带来巨大的进步，促进长三角的绿色可持续发展。
参考文献（略）