乡村旅游发展中的地方政府作用研究——以甘肃省甘州区为例

本文通过对国内外相关文献的学习、梳理以及数据收集整理和实地入户调研，以公共产品理论、市场失灵理论和新公共服务理论为支撑，依据我国现有关于乡村旅游发展政策得出地方政府在乡村旅游中所起的作用，进而分析了甘州区乡村旅游的发展现状、地方政府作用存在的问题以及产生问题的原因，并针对所存在的问题提出了解决对策和建议。

第一章 相关概念及理论基础

一、相关概念界定
（一）乡村旅游
乡村旅游，其含义看似显而易见，即在乡村进行的旅游活动，但一方面将处于乡村区域的旅游一概而论过于宽泛；另一方面又仅将农家乐活动也理解为乡村旅游而过于片面。时至今日，乡村旅游的概念内涵在其活动的具体实践中不断变动。本文从乡村旅游概念的不同侧重点入手，综合对比可发现一些共性，具体如表1.1所示。

就乡村旅游的类型划分来说，大致分为五类：按照依托的资源可以划分为历史文化型、自然生态型和农业元素型；按照所在区域可以划分为景区依托型、交通干线依托型和中心城镇依托型；按照参与主体可以划分为政府主导型、农民（合作社）主导型、企业主导型和混合型；按照资源特点可以划分为休闲娱乐型、民俗文化型、农业体验型、红色旅游型及古村古镇型等。
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二、相关理论基础
（一）市场失灵理论
1.理论概述
新制度经济学中，认为导致市场失灵的表现及原因有四类：外部性问题、不完全竞争问题、公共产品问题和信息不对称问题③。第一，外部性问题通过外部经济效果显示，正外部经济效果能够为他人提供有益的社会效果，但会引起需求过度，反而不利于实现资源的合理配置。负外部经济效果则会产生损害他人的社会效果、引起供给过度，从而导致产品或服务的供求关系失去平衡；第二，不完全竞争问题在市场中表现为垄断，这是市场中的常态。垄断力量不仅会引起产品价格扭曲和资源配置扭曲，还会使生产者牺牲消费者利益引发收入扭曲，资源不能达到最优配置，由此产生市场失灵；第三，公共产品问题是外部经济效果的特殊情形，其好处是广泛适用于社会各个成员，以独特的方式提供给所有人，但这种无偿性也无可避免的引起大量“搭便车”问题，使市场无法达到效率；若在此种情况下依然以市场原则交易公共物品，要么会使交易失败，要么就无法使交易达到资源的最佳配置，最终使得无人有生产公共产品的意愿①；第四，信息不对称问题体现在两方面，一方面由于人的“有限理性”，市场范围不断扩大、情况千变万化，不能完全掌握市场上的信息，必须依靠中间商才能完成获取，另一方面是信息的有偿性，现实的市场运作表明，没有多少人愿意无偿贡献信息，复杂的交易市场也不允许这样，因此信息交流障碍和信息的商品化使得信息的获取昂贵，但缺乏信息支持又无法开展市场活动，导致市场失灵②。
2.市场失灵理论与研究问题的契合性分析
在乡村旅游发展过程中，若没有制度约束，对于需要经营主体付出经济利益提供部分准公共产品时，就无法避免各利益主体的“搭便车行为”，同时在经营时也会产生环境污染、生态破坏以及乡村旅游市场的供求状况等负外部效应；若没有财政支持，企业和经营主体在建设投资大、在短期难以有实际效果回报的乡村旅游项目中难以为继，在巨大资金压力中丧失信心；若不能及时、甚至没有旅游市场信息提供，乡村旅游开发商和经营主体的投资行为便会出现自发性的盲目性，使得市场资源不能得到最优配置，进而出现市场失灵；此外，开发商、入驻企业和经营主体还需要政府提供政策、资金扶持，尤其在土地、税收方面的优惠、租金减免等。目前，甘州区乡村旅游仍处于起步及发展阶段，这一系列的问题及发展“瓶颈”时，需要依靠政府力量，一旦失去政府主导，就会使得乡村旅游发展道路举步维艰，困难重重。就需要地方政府充分发挥其有形之手的作用，通过行政、经济、社会等多项举措干预乡村旅游市场，引导其健康有序发展。
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第二章 甘肃省甘州区乡村旅游发展中地方政府作用发挥现状

一、甘州区乡村旅游发展概况
（一）甘州区概况
甘州区隶属于甘肃省张掖市，其历史悠久、人文荟萃，城郊林茂粮丰，稻香鱼肥，瓜果飘香，物产富饶，形成闻名遐迩的张掖绿洲，素有“塞上江南”的美誉，为乡村旅游发展提供了良好的资源基础和条件，各要素概况如下表2.1所示。

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二、甘州区乡村旅游发展情况调查
为了解乡村旅游发展中地方政府作用的发挥状况，本文选取甘肃省甘州区作为研究区域，以了解乡村旅游发展的现状、效果以及问题等。选择甘州区为研究地点，是因为张掖市大力发展乡村旅游，呈现“爆发式”增长态势，而甘州区是张掖市唯一的一个区，其乡镇的乡村旅游发展是广大乡村地区旅游的一个缩影，因此确定其作为研究地点，并设置了相关问卷和访谈提纲。
（一）调查概况
本文的数据收集，主要针对乡村旅游经营者及从业者采用问卷调查的方式，并在此过程中针对问题原因展开开放式访谈。笔者于2018年7月下旬在甘州区依据乡村旅游区的建成运营时间、发展规模及发展类型等方面有针对性的选择了5个乡村旅游地，分别是碱滩镇古城村、平山湖蒙古族乡平山湖村、龙渠乡张家屯庄、长安镇前进村及上秦镇上秦村，之后每村随机入10户农家进行试调查，对他们发放问卷并进行访谈，在此基础上对问卷做了修改完善。2018年10-11月又选取了此前调查的乡村旅游村周边及新建景区的其它乡村旅游行政村共10个作为样点展开调查。着重选取村民年龄及学历构成情况（见图2.1）、了解游客出游情况、村民参与乡村旅游业情况（见图2.2）以及对乡村旅游发展中政府作用的需求情况（见图2.3）等方面进行分析。此次调查中，考虑到被调查人员相关的知识储备及概念理解差异，笔者在所有入户调查中均亲自参与，对于被调查者对问卷的各问题作出解释说明和适当的概念引导，使得被调查者真正理解调查内容，确保其填写的真实性和有效性。调查共投放、收回问卷300份，调查情况均符合要求，有效率为100%。此外，受本次疫情影响，对选取区的政府办、区文广旅游局、区农业农村局、区财政局及区扶贫办等政府部门人员共10人以电话及邮件的方式开展线上访谈。调查问卷及访谈提纲参见本文附录部分。
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第三章 甘肃省甘州区乡村旅游发展中地方政府作用存在问题及原因...................35
一、地方政府作用存在的问题....................35
（一）协调力度不强，项目建设不力........................35
（二）整体规划不足，建设同质化严重.........................35
第四章 优化甘州区乡村旅游发展中地方政府作用的对策建议....................42
一、明晰政府角色，形成发展合力....................42
（一）强化政策引领，优化管理制度........................42
（二）完善乡村旅游发展机制................................43

第四章 优化甘州区乡村旅游发展中地方政府作用的对策建议

一、明晰政府角色，形成发展合力
在乡村旅游发展工作中，甘州区政府在具体工作中也表现出对自身角色认识不到位、各部门协调力度不强的问题。长期以来，地方政府在各项社会事务中经常出现职能缺位、错位、越位的现象。基于新公共服务理论，政府的目标就是为人民服务，实现公共利益，因此，地方政府要强化其领导核心作用，带动本地区发展，地方政府要身兼多职，在不同方面和领域积极发挥相应的作用。
（一）强化政策引领，优化管理制度
首先，地方政府在政策引领、资源配置及制定发展方案时，要依据中央、省市级政策文件，结合本地区现实情况准确全面、科学合理的的进行发展部署，发挥其领导作用，完善旅游产业各项政策；其次，要改变传统管理模式，消除当前乡村旅游管理体制混乱的局面，就需要设立针对性的管理机构健全管理制度、进行统一管理，内容包括安全管理制度、卫生管理制度、文明管理制度、秩序管理制度等一系列②。通过有效发挥地方政府的主导作用，整合各类行政资源和项目资金并依据项目发展状况合理分配；统一引导、统一调控各相关部门的协作目标及方向，分解细化年度重点目标，并将任务的落实情况纳入考核进行监督；限制并干预各类不利于乡村旅游业的建设活动和行政行为，保证其有序健康发展。最后，旅游管理部门应从乡村旅游产业的实际出发，扩大原有职权范围，使其对接各乡村旅游管理机构或合作社。通过建立乡村旅游行政管理部门与其他旅游产业部门间的协作机制，确定在管理乡村旅游业时各部门应如何提供协作方式和人员，实现相关人员和资源供给与乡村旅游项目协同发展的动态适应。
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研究结论及展望

一、研究结论
近年来，乡村旅游发展势头正猛，成为建设美丽乡村建设、发扬民俗文化、创新农业发展和提升农村经济的重要引擎。甘州区依托丰富的自然和人文资源、独特的乡俗和民族风情，通过各旅游大景区和多项节会赛事，吸引多个企业投资发展、调动各类经营主体积极投身乡村旅游业。本文通过对国内外相关文献的学习、梳理以及数据收集整理和实地入户调研，以公共产品理论、市场失灵理论和新公共服务理论为支撑，依据我国现有关于乡村旅游发展政策得出地方政府在乡村旅游中所起的作用，进而分析了甘州区乡村旅游的发展现状、地方政府作用存在的问题以及产生问题的原因，并针对所存在的问题提出了解决对策和建议。具体来讲，本文主要得出了以下结论：
1.目前，甘州区政府在促进乡村旅游发展方面起到了一定的积极作用，并取得了一定成效。通过发布各项优惠政策和整体规划布局，引导促进乡村旅游发展；在资金方面给予大力扶持并严格执行资金使用制度，通过与各类企业合作建设发展乡村旅游；大力提供旅游公共基础设施建设、以各种方式对乡村旅游从业者组织培训，培育乡村休闲旅游产业示范典型等。
2.从甘州区乡村旅游业的发展现状来看，甘州区乡村旅游规模较小、发展落后，离成熟、专业化的要求相距甚远。通过入户发放问卷调查发现，甘州区乡村旅游发展中仍存在政府角色定位不明晰，作用认识不到位、项目建设同质化严重，季节影响大、财政投入不足，服务保障不到位、旅游专业人才供给匮乏和市场监管乏力的问题，并提出了相应的对策，包括：明晰政府角色，形成发展合力、因地制宜，科学规划、合理分配资金，引入社会资本、加强乡村旅游人才支撑力度、加强监督工作和队伍建设。
参考文献（略）