1 绪论
1.1 研究背景
1996 年《中华人民共和国行政处罚法》颁布实施，该法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。该条规定为相对集中行政处罚权提供了法律依据。自 2002 年起，在城市管理领域率先开始推行以相对集中行政处罚权为主要内容的改革试点，并进而在市场监管、环境保护、风景名胜区等领域或范围内展开。2018 年出台的《深化党和国家机构改革方案》第五部分深化行政执法体制改革中也曾强调适当集中行政处罚权、整合行政执法资源和加强行政执法队伍建设的重要性。由此看来，相对集中行政处罚权已成为深化行政执法体制改革的重要内容之一，风景名胜区也需要加快综合行政执法改革的进程。
泰山风景名胜区（以下简称“泰山景区”）所涉及到的地域，历史文化悠久，地理条件优越，泰安市主要以发展旅游业来带动本市经济发展。随着时间的推移，泰山景区的发展速度加快，这对于泰安市来说既是机遇也是挑战：一方面，泰安市的旅游业发展比较平缓，潜力巨大，在带动经济发展中为增速较快的行业，从另一个角度说，泰山景区已成为促进泰安市经济发展的关键点，甚至可以成为引领核心。同时，泰安市的文化旅游资源及其丰富，对于其他行业有着强大的影响力，能带动周边地区的旅游业和文化产业的发展，进而起到率先垂范的效果。同时，旅游业作为优势产业，是整个西部地区大开发非常关键之因素；另一方面，跟山东省其他地区相比，泰山景区的整体发展进程却相对迟缓。泰山景区地理范围较大，横跨泰安市和济南市，文化旅游资源较为零散，使得泰山景区的综合行政执法局管理起来十分不便，例如，泰山景区在卫生管理、环境保护管理方面涉及的范围较大，而工作人员的数量和能力有限，无法做到面面俱到。另外，在节假日来临时，泰山景区的游客数量持续增长，对于管理交通、工商、物价等方面的压力更为凸显，综合行政执法工作也同时面临困难。长此以往，这种情况也将严重制约泰山景区甚至泰安市旅游业的发展进程。自 2004 年起，泰山景区展开了关于综合行政执法改革的试点工作，是全国范围内最早开展综合行政执法改革的风景名胜区。
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1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
现阶段，深化党和国家机构改革的重要内容为深化行政执法体制改革，而深化行政执法体制改革以推进综合行政执法为重点。当前，不断从各方面开展关于综合行政执法的改革，理论界对综合行政执法的改革依据、改革原则、改革方向等也进行了大量的研究和解释，取得了较为丰硕的成果。本文以泰山景区的综合行政执法改革为参考，对泰山景区十多年的综合行政执法改革情况进行实地调查研究，剖析泰山景区综合行政执法改革取得的成效，分析泰山景区在进行综合行政执法改革的过程中出现的困境，系统地梳理出相应的对策，可为风景名胜区综合行政执法的相关研究提供理论参考；同时，本文尝试运用新公共服务理论、无缝隙政府理论和大部制理论解析风景名胜区在综合行政执法改革中的问题，为相关理论提供实证的样本，有利于对相关理论的内涵进行进一步的丰富和完善。
1.2.2 现实意义
风景名胜区是在我国特有的行政管理体制下和城市化进程快速发展进程中出现的特殊功能区，相较于一般的城市社区、乡镇，要转变泰山景区在综合行政执法中的传统管理方式，实现泰山景区在综合行政执法中的现代化管理，需要解决的困难和需要协调参与的主体更多，任务也更加艰巨。本文运用无缝隙政府理论和大部制理论，明确泰山景区的综合行政执法管理主体在风景名胜区的综合行政执法改革中的定位与职责，强调综合执法改革不仅仅是简单的机构精简和人员重组问题，还需确立市场主体和为公众服务的导向，通过协商和沟通的形式实现对泰山景区综合行政执法的有效管理，有利于创建风景名胜区在综合行政执法方面的新型管理模式，也有利于进一步实现行政执法体制改革和构建和谐社会。
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2 相关概念及理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 风景名胜区
在我国，大多数学者对于风景名胜区的概念都强调“文化遗产”，认为文化遗产和自然景观同等重要，都是“风景名胜区”不可或缺的因素，只是每个学者在具体表述时所用的词语有所不同。例如，学者安超认为，我国的风景名胜区主要指为保护自然遗产和文化遗产而设立的相应保护区域，实现自然景观与人文景观为一体，是具有多元功能和综合价值的的空间地域综合体。①还有一部分学者强调，风景名胜区的核心概念应涉及中国优秀的传统文化和生态文明建设。
除了学者们对风景名胜区进行学理的界定之外，我国在行政立法和一般规范性文件制定中，也曾对风景名胜区进行过条文化表达。1985 年 6 月 7 日，国务院发布《风景名胜区管理暂行条例》，条例对“风景名胜区”作出了如下定义：“凡具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区，应当划为风景名胜区”。③而 2006 年国务院法制办公室出台的《风景名胜区条例》对“风景名胜区”的概念进行了一部分变动，将《风景名胜区管理暂行条例》中的“具有一定规模和范围”删除，着重强调风景名胜区要具有文化价值和科学价值。④
综上所述，国务院在 1985 年发布的《风景名胜区管理暂行条例》中已经对风景名胜区的概念进行了权威的界定，而在国务院法制办于 2006 年出台的《风景名胜区条例》中，对这一概念进行了解释和说明，从表述上来看，基本上沿用了《条例》的表达方式，只是不再强调“规模和范围”，而学者的界定基本上也是在此基础上的解释和扩展。因此，笔者认为，对于风景名胜区最适合的定义应该是 2006 年国务院法制办公室出台的《风景名胜区条例》中给出的定义，在条例中，对风景名胜区核心的概念进行了简单而又准确的解释。本文中所使用的风景名胜区概念，如无特殊说明，其内涵皆遵循该《风景名胜区条例》的界定。
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2.2 理论基础
2.2.1 新公共服务理论
新公共服务理论中提出，要想实现社会发展的长远目标，不可以只是把责任一味的推给政治领袖或者行政官员。政府应该引导社会公众为实现社会的长远发展进行平等、真诚的谈话。新公共服务理论认为，只有集体的共同努力和互相协作，才可以在规定的时间内有效地执行满足公共需要的合理性计划。但在实现社会发展的长远目标的过程中，要最大化地调动社会公众的积极性，比如可以制定公民教育计划，逐渐培养公众信服的公民领袖，从根本上激发公民的社会责任感。新公共服务理论强调，公务员是公民的公务员，不是个人的公务员，不仅要尊重法律和制度，还要重视社会价值、职业标准、社会道德和公民的根本利益。
在风景名胜区推进综合行政执法改革，可以更好地满足社会大众的需要，调动一切积极力量推进治理体系和治理能力现代化。但在具体的实施过程中，不仅需要政府的积极参与，而且社会公众作为风景名胜区推进综合行政执法改革后的受益者，也需为其建言献策。另外，在风景名胜区推进综合行政执法改革，需综合考虑各种影响因素，要关注集体利益、法律条文、道德伦理等，而不能只是一味追寻风景名胜区推进综合行政执法改革隐藏的市场利益。
2.2.2 无缝隙政府理论
拉塞尔· M·林登(Russell· M· Linden)（2002）认为，政府今后应逐渐转变成为社会公众提供一体化服务的无缝隙政府，社会公众会在政府提供的一体化服务中体会到方便和高效。这需要政府各职能部门在提供公共产品或服务时，要以社会公众的需求为重要导向，注重整体性效果，强调整体性利益，根据实际情况对公共部门进行科学地再造。
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3.1 泰山风景名胜区综合行政执法改革的历程...............................15
3.1.1 改革的缘由与依据..................................15
3.1.2 改革试点的申报与批准...............................16
4 泰山风景名胜区综合行政执法改革中存在的困境.................................... 23
4.1 综合行政执法改革中的权责划转问题突出................................23
4.1.1 划转标准不合理....................................23
4.1.2 划转程序不规范.......................................24
5 我国典型的风景名胜区综合行政执法改革及有益启示.................... 35
5.1 黄山风景区的综合行政执法改革......................................35
5.1.1 黄山风景区“3+2”综合执法工作模式...........................35
5.1.2 黄山风景区综合行政执法改革的四项举措............................35
6 深化泰山风景名胜区综合行政执法改革的对策
6.1 科学合理划转行政执法权责
规范泰山景区的综合行政执法，必须建立在权力和责任的划转是科学合理的基础上。权责的划转若不合理，将会直接导致综合行政执法人员滥用权力、乱作为或者不作为等现象不断出现。由于现阶段泰山景区的综合行政执法改革仍然处于强化的阶段，权责的划转有一定的不足，主要体现在划转标准、划转程序和职责范围上。因此，必须重视和加强泰山景区综合行政执法权责的合理配置，只有规范的划转标准、科学的划转程序和合理的职责范围，才能为进一步开展综合行政执法改革提供基础性保障。
6.1.1 科学制定划转标准
科学合理地划转泰山景区综合行政执法的权责并不是“一刀切”。换言之，可以进行综合的应尽量做到综合，对于部分不能进行综合的不可强行。可参考以下四个标准来确定职权是否进行划转。
一是行政执法的专业性要求，对于专业化程度要求高的行政执法职权不适合划转；
二是是否属于其他职责，任何政府的职能部门都有其基础性、固定性的职责，对于这种职责并不适宜划转，否则此职能部门就失去了设立的根本意义，而其他职责主要是指政府职能部门除基本职责之外的职责，这种职责是可以进行划转的；
三是行政执法权是否具有专属性，其含义是指法律中明文规定某项行政执法权只能由某行政机关行使，但不能由其他行政机关行使。如国家税务机关对于税收有强制征管的权力，而公安机关才可以对人身自由进行相应地处罚和强制等；
四是是否属于行政处罚权。将原先分属于泰山景区各职能部门的行政处罚权划转到设立的综合行政执法机构，对于各职能部门的行政许可、行政监督等权责需仍保留在原先的业务主管部门，对于泰山景区内相关职能部门的行政处罚权，可以进行统一划转的要尽量做到统一划转，防止部分职能部门主观性地“丢包袱”，也可以以防划入部门倾向于选择利益性强的职权。
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7 总结与展望
在泰山景区进行综合行政执法改革，这主要体现出中国现阶段的国情，也体现出新时代的中国特色。同时，在泰山景区进行综合行政执法改革也是一项社会管理的创新。2004 年，泰山景区经泰安市政府研究并报山东省政府同意，决定开展相对集中行政处罚权试点工作，泰山景区也以此为基础展开综合行政执法改革。希望本文的探究能为泰山景区进一步开展综合行政执法工作带来有效的帮助。
论文以新公共服务理论、无缝隙政府理论和大部制理论为基础，结合公共管理的理念，通过从泰山景区十多年的综合行政执法改革的历程出发，总结景区的改革已经取得的成效，发现改革中存在的问题，并结合泰山景区的实际情况提出相对应的解决对策，论文的主要结论如下：
第一，从泰山景区十多年的综合行政执法改革的具体实践来看，很大程度上改善了过去多头执法、多头管理和权力不集中等顽固性问题，极大提高了行政执法的效率。
第二，虽然泰山景区的综合行政执法改革已经取得了一定的成果。正如前文所述，泰山景区的综合行政执法改革仍然也存在一些问题，如：权责划转问题突出、部门配合和衔接不畅、行政执法中的程序不规范、缺乏社会公众参与、监督机制不完善、执法队伍的建设和保障机制有待加强等。
第三，结合泰山景区综合行政执法改革中存在的困境，对其进行合理地分析，借鉴黄山风景区、蜀南竹海风景区和瘦西湖风景区综合行政执法改革的经验，对进一步开展泰山景区的综合行政执法改革提出了以下方面的优化对策：合理科学地划转权责、促进各部门间的有效衔接、严格规范行政检查工作中的程、促进社会公众参与综合行政执法改革、完善对综合行政执法权的监督机制、加强综合行政执法队伍和保障机制建设。
本人在泰山景区进行过实地调研，但因为受到专业的限制和时间较短，对泰山景区进行的综合行政执法改革的认识仍然处于浅层阶段，对其中的对策研究还不够深入，在此希望有更多的学者和专家对景区的综合行政执法改革进行进一步的探究，以便提出更有针对性的对策，为提升泰山景区的综合行政执法水平提供助力。
参考文献（略）