1 绪论
1.1 研究背景
目前全球仅有四块黑土地区，包括乌克兰平原、美国密西西比平原、中国的东北平原、南美洲阿根廷至乌拉圭的潘帕斯草原。对于数量少质量高的黑土地区，应给予积极保护。黑龙江省拥有全国最大的黑土面积，占东北典型黑土区耕地范围约 57%，大部分分布在松嫩平原和三江平原。黑龙江省黑土区的主要农作物是玉米和大豆，是国家优质粮食的主要来源，也是国家重要的商品粮基地。而且在确保粮食数量与质量、建设农业现代化和发展绿色农业等方面，扮演着至关重要的战略角色。
近些年国家持续把解决“三农问题”作为预算安排和财政的工作重点，加强和完善各项惠民惠农政策，努力给农业经济发展创造更多机会。2015 年首次提出了“农业供给侧改革”。2016 年提出了通过调整农业种植结构，保护耕地，以保证国家粮食安全。2017 年提出深入推进农业供给侧结构性改革。2018 年强调要转变农业发展方式，从追求产量为主转到数量、质量、效益并重上。2019 年两会期间黑龙江省人大代表提到保护东北黑土地的重要意义。从以上政策的逐渐改变可知，保护黑土地的意义主要是为了解决农业生产结构，推进农业现代化建设新局面。在农业生产活动过程中，玉米的种植面积和产量要高于其他的农作物，主要是因为玉米比其他农作物种植要省时省力而且产量有保证。大面积种植玉米会出现很多不利的影响，从全国粮食安全的立场思考，国储粮的种类过于简单，致使粮食储备的结构不完善，因此给粮食安全造成了威胁；从保护耕地的数量和质量的角度来说，农户年年大面积种植玉米，容易导致土壤养分降低、土壤板结。耕地地力减弱会出现粮食产量降低，进而农民收入减少，影响国储粮总量，最后导致国家粮食安全性存在很大的风险，因此耕地保护刻不容缓。由于黑土是最珍贵的土地资源，具备优渥的耕地条件，其土壤肥力高于其他土壤、农作物的产量和质量也优于其他耕地，所以对黑土耕地实施保护最为关键。倘若能有效的保护黑土耕地资源，就意味着粮食的产量和质量得到了保障，进而增强粮食的生产竞争力、消除国家粮食的安全隐患。
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1.2 研究目的与意义
1.2.1 研究目的
黑土耕地资源对人类来说就是天然的宝藏，其性状好，养分丰富，相较于其他土壤更适宜植物的生长。黑龙江省的黑土资源是在 20 世纪 50 年代大规模开垦利用的，但随着过度开垦和经济发展的需要，耕地面积缩减和水土流失的情况十分严重。黑龙江省区域经济的发展速度，也因此受到了严重的限制。所以，扼制耕地面积缩减的态势，黑土耕地资源的特点得到充分发挥，黑土区粮食的产量和质量得到了保障，有利于稳定黑龙江省作为国家商品粮生产基地的主要地位，有利于加快调整农业产业结构，有利于构建符合黑土区域可持续发展的生态文明环境，加速区域经济发展新局面的形成。虽然已有关于耕地保护政策的研究经验，但是，只有在近些年自然生态系统逐渐被严重破坏，耕地面积退化及粮食危机现象的产生，才引起了高度关注。国家对于耕地保护高度重视，在人力、财力、物力以及政策制度等方面，予以了最大程度的支持。但在实际执行中依然出现了很多状况，有的地方出现了，积极投入，成效不明显，甚至是高投入，零成效的情况。
通过对黑龙江省耕地保护政策进行梳理，包括黑龙江省耕地保护政策的执行情况、执行过程、执行效果、发现政策执行中存在的问题并且辨析原因，提出建议，借鉴国内外耕地保护政策执行的先进经验，联系黑龙江省的实际状况，对于黑龙江省耕地保护政策执行成效不显著、政策执行资源和环境、政策执行力度等方面的问题提出具有较高可行性的政策建议，并且立足于黑龙江省本身发展状况和未来发展期望，完善耕地保护政策，优化耕地保护体系。
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2 耕地保护政策执行的基础理论
2.1 耕地保护政策执行相关概念
2.1.1 耕地定义
耕地在地理学上是指农作物能够种植和生长的土地，是人类得以生存和发展的依托与保证。包括熟地，新开垦、复垦、整理地，休耕轮作地；主要用于种植农作物，也有少数林木的土地；每一年均能确保收获一季的开垦滩地与海涂。
论文主要是对常用耕地进行研究保护。常用耕地指的是只种植农作物并且经常实施耕作，通常可以收获的土地。涵盖地力较强的基本农田与尽管地力较弱，但能够正常收获且不损坏自然环境的能用耕地。常用耕地是国内最宝贵土地资源，中国《土地法》对其进行严格的保护，没有得到相关审批的个人和组织都不能随意侵占。
黑龙江省的三江平原和松嫩平原，平原占全省总面积的百分之三十七，并且黑龙江拥有典型的黑土地，土壤肥沃，种植环境良好，所以黑龙江省的主要耕地类型是常用耕地。在地理环境和土壤结构上黑龙江省发展农业经济都有绝对的优势。因此黑龙江省出台了相应的耕地保护政策，论文对耕地保护政策执行中出现的问题进行原因分析，目的是为了解决政策执行问题，保障政策的有效执行。
2.1.2 耕地保护政策
关于政策概念的界定是十分宽泛，涵盖的内容非常丰富。通常来说，政策是指国家权力机关、执政党集团与其他政治团体为了获得各自所代表的阶级利益，与目标的实现，在一定时间内运用的权威模式标准化的章程，包含了一系列的法令、条例、措施、办法、策略等。我国的耕地保护政策指的是为达到保护耕地资源的目标，实现耕地数量和质量供给与需求的动态平衡，党政府制定和实施的各种策略与措施的总和。
耕地保护涉及到全社会与经济可持续发展的整体性策略问题。目前的耕地保护政策主要包含法律规范、行政手段、经济政策、技术支持等四个方面。已有的政策形成了一个比较完备的耕地保护体系，它们维系着耕地资源的动态平衡，限制了随意更改土地用途和土地审批，制约了基本农田的商业化侵占以及土地税费改革，科学技术的应用保证了耕地的有效利用等。
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2.2 耕地保护政策执行基本理论
2.2.1 政策执行过程模型
美国政策科学家史密斯（T.B.Smith）1973 年提出政策执行过程的模型。这个模型把影响政策成功与否的关键原因总结成四大类：理想化地政策，执行单位，目标群体与客观环境因素。
政策执行过程模型中表明：一是理想化地政策里包含了政策宗旨是不是符合现实情况、政策内容是不是恰当、政策规章是不是具体。二是主管政策实施的政府机构的特征是怎样。三是政策对象对于政策作用的反响情况如何。四是社会经济、科学技术、人文环境、政治环境等客观因素都影响着政策的实施，同时也被政策实施所影响。
黑龙江省耕地保护政策在重视制定理想化政策的同时，也要注重政策执行机关单位的特性，受公共政策影响的政策目标群体对其的接受程度，以及考虑文化、社会、政治和经济等客观的因素。
2.2.2 政策执行循环模型
美国政策学家马丁·雷恩（M.Rein）和佛朗西·F·拉比诺维茨(F.F.Rabinovitz) 1978 年提出了政策执行循环模型，把这个过程分为三个不同的阶段。[50]这三个阶段为：第一阶段是制订纲要，把立法机关的意愿转变成行政部门执行政策的纲要；第二阶段是资源分配，把政策执行所需求的资源科学合理的分配给执行机构或执行者；第三阶段是监督执行，对政策执行进程和成效进行审查，明确执行机构或执行者应该承当的行政责任。这三个阶段是互相影响的循环动态过程。环境条件对此循环过程也有一定的影响。主要包括，目标的明确性、程序的多样性、可使用资源的属性和层次。
黑龙江耕地保护政策执行过程中要给予执行者所需的各类资源，要对执行过程和效果进行评估，明确执行者的行政职责，对执行过程进行实时监督，以及及时进行信息反馈，依据反馈结果进行分析判断，及时调整政策，再进行执行，完成政策执行循环，实现政策目标的最优化。
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3.1 黑龙江省耕地保护政策执行概况.............................13
3.1.1 黑龙江省现有耕地保护政策梳理....................................13
3.1.2 黑龙江省耕地保护政策执行基本情况................................14
4 国内外关于耕地保护政策执行的经验借鉴...............................21
4.1 国外耕地保护政策执行经验借鉴...........................21
4.1.1 日本耕地保护政策执行的经验.................................21
4.1.2 韩国耕地保护政策执行的经验................................21
5 完善黑龙江省耕地保护政策执行的对策............................... 26
5.1 加强耕地保护政策的宣传........................................26
5.1.1 更新耕地保护政策宣传方式.................................26
5.1.2 加大耕地保护政策宣传强度................................26
5 完善黑龙江省耕地保护政策执行的对策
5.1 加强耕地保护政策的宣传
5.1.1 更新耕地保护政策宣传方式
黑龙江省耕地保护政策颁布后，每个相关的执行单位要协调配合完成政策的宣传，加大对政策宣传的力度，时时观测政策宣传的情况，运用线上与线下并重宣传的方法，实现耕地政策宣传最优效果。
政府应当注重耕地保护政策的宣传工作，只有使耕地保护政策处于良好的宣传环境下才能够实现政策目的。此外，立足于黑龙江省的实际情况，政府应该更加注重线上政策宣传的建设，例如完善农业政策宣传网站，利用网络平台进行政策宣传，让官方政策信息最大程度、及时的被社会公众所了解和接受；与此同时，政府还要与媒体之间加深联系，对耕地保护政策进行宣传，提高耕地保护政策曝光率，提高耕地保护政策影响力；善于运用自媒体平台，如开通微信公众号、官方微博、直播平台公众号等方式，利用自媒体灵活性的优势，社会公众方便接触和接受，对政策进行宣传。
政府也要利用宣讲会的方式进行耕地保护政策宣传，给各级政府有关耕地保护政策执行部门和人员进行宣讲和培训，以及选派农民集体代表参与宣讲会，让代表深入了解耕地保护政策内容和宗旨，给农民集体起到积极的带头作用。这样为接下来政策执行工作奠定了基础，保证政策顺利执行。
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结论
本次研究内容从对黑龙江省耕地保护政策执行现状入手，分析耕地保护政策成效不理想的原因，最终从加强耕地保护政策的宣传、加强政策执行资源的投入、完善政策执行监督管理机制、完善相关配套措施等四个方面提出了黑龙江省耕地保护政策执行优化的建议。黑龙江省社会经济可持续发展是以保护耕地资源作为基础，耕地保护政策的高效执行是政府必须要完成的任务。通过文献分析和借鉴国内外政策执行的经验，将理论与目前黑龙江省的具体情况结合，提出黑龙江省耕地保护政策执行问题的对策建议。研究结论如下：
第一，政府对黑龙江省社会经济发展速度放缓，影响政策执行的投入。分析黑龙江省耕地保护政策执行现状与总结黑龙江省耕地政策效果，发现了执行过程中，政策执行对象的政策认同感低、政策执行资源不足、政策执行出现偏差、政策执行不到位。
第二，黑龙江省耕地保护政策执行出现偏差是黑龙江耕地保护政策执行存在的重要问题。黑龙江省目前处于崛起与转型的关键时期，有效的执行耕地保护政策，立足于黑龙江省实际情况、与社会经济发展相联系合，必定会给黑龙江省的经济带来新的转机，展现出旧貌换新颜的成效。黑龙江省耕地保护政策执行缺乏监管机制及配套措施，导致执行偏离政策目标甚至无法实现政策目标。
第三，对于黑龙江省耕地保护政策执行问题的对策研究，综合了国内外经验借鉴，对日本、韩国的耕地保护政策进行经验借鉴，成功原因分析，同时对国内浙江省、安徽省的耕地政策进行学习，从中总结出对黑龙江省耕地保护政策执行存在问题具有借鉴意义的成功政策经验。
第四，加强耕地保护政策的宣传、加强政策执行资源的投入、完善政策执行监督管理机制、完善相关配套措施，是确保黑龙江耕地保护政策有效执行的重要举措。
基于现实情况复杂，对实践操作有约束，以及资料查找有一定难度，所以提出的对策还有诸多不足之处，有待后续的加强学习和完善。
参考文献（略）