第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
改革开放以来，我国经济得到了飞速的发展，人民的生活水平也有了很大的提高，在高速的经济发展带动下，我国的工业化、城市化进程不断加快，但同时也导致了越来越严重的环境污染问题。党的十八大报告明确提出建设“美丽中国”的发展目标和理念，强调必须要把生态文明建设摆在突出的位置。但是，近年来我国的生态环境污染事件频频发生，流域环境污染、生态破坏、大气污染中的霾污染问题尤为严重，已成为经济社会发展的重要障碍，是生态文明建设亟待解决的问题之一。区域环境污染通常具有强烈的区域性和复杂性，无论是流域环境污染还是空气污染，都具有强烈的跨行政区性、外部性和复杂性，使防治工作面临巨大的压力。而受行政区经济等因素影响，单一的地方政府已无法完成对跨行政区生态环境的整体治理，因此跨行政区的环境治理需要地方政府间的有效合作才能得以实现。同时，随着当前区域经济一体化趋势的发展，一些经济区和城市群在经济上的联系愈发紧密，也为跨行政区环境的合作治理提供了必要性和现实可能性。
当前，跨行政区的生态环境污染问题已引起社会各界的广泛关注，加强地方政府之间的合作治理也达成了学术界和政府之间的共识。面对日益严重的生态环境问题，我国政府实施了许多治理措施，制定了一系列法律法规。 2013 年 9 月，国务院发布了《大气污染防治行动计划》（国发[2013] 37 号）（以下简称《计划》）揭示了中国大气污染的严重性。这项《计划》为改善中国的空气污染设定了目标，即“经过五年的努力，中国的整体空气质量得到显著改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域的空气质量明显好转。同时，力争再用五年或更长时间，逐步消除重污染天气，使全国空气质量明显改善①。”在多次跨行政区协同治理的实践过程中，地区的霾污染已得到有效的治理。在2014—2018 年的多次国际性活动中，雾霾污染治理均取得理想效果。虽然我国政府为此进行了很多宣导和政策实施，但由于污染成因的复杂性、跨行政区生态环境问题很强的负外部性，加之跨行政区治理的整体性与行政区分割的矛盾，使得地方政府跨行政区治污的动力不足，生态治理的难度、成本加大，导致政府间协同治理的成效不彰。如淮河污染治理工程启动数十年，耗费巨资，但治理结果却与预期相距甚远。今天来看，我国霾污染等生态环境治理并没有取得实质性的突破，一些地方破坏生态环境的行为仍时有发生，协同治理效果收效甚微。说明跨行政区生态环境治理仅依靠技术和资金的投入是不够的，更需理念与机制的改革。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内研究现状
近年来，行政区域中环境污染问题普遍引起了社会生活各个领域的广泛关注，而跨区域环境治理已成为近年来公共部门研究中的热门话题。在中国政府主导的环境治理结构中，有效的环境治理首先要求地方政府在生态价值观念方面的转变，以此适应政府职能并加强地方政府之间的合作。一些研究者从当前地方政府在区域环境治理中的合作机制入手，总结了当前存在的问题，并提出了建立有效的地方政府间环境治理合作机制的对策和建议。在地方政府之间的合作过程中，合作的进展受到各种因素的影响，例如意识形态因素、政治因素、经济因素、技术和资源分配等，因此区域环境治理、网络管理、政策理念和体制创新的有效性已成为了研究者们高度关注的问题。
1.2.1.1 国内雾霾治理的研究现状
关于跨行政区地方政府雾霾治理的研究，国内主要体现在以下方面：首先，卓成霞（2016）建议，在协作创新方面应建立一种政府间治理的合作模式，创新跨界治理和政府协同，提高政府执行和集体行动的能力，促进政府建立协调的治理机制和体制创新。预防空气污染要求各级政府在集体行动中采取一致的新思维，既需要技术创新管理又需要战略调整①。其次，高明和郭世宏（2016）基于演化博弈，分析了地方政府治理大气污染的行为演化路径和稳定策略，提出需要建立有效的合作治理联盟，并以合作收益为前提。另外，合作联盟的稳定性取决于合作成本和中央政府的约束程度②。第三，李云燕、王丽华和马景宇（2017）等人提出了基于联合预防和控制空气污染的合作机制③。他们讨论了联防联控机制的作用和设计，其中合作机制包括主体机制、目标机制、运行机制和保障机制，在设计上包括组建区域环境管理组织、加快建立联合执法机制、加快产业转移和结构调整等七个方面。认为，在“联防联控治雾霾”实践中，各地方政府、公众、环保非政府组织、咨询专家、新闻媒体等主要利益相关者，他们的各自利益诉求构成动力源泉。第四，张雪提出了地方政府在联防联控治雾霾合作中的动力体系，
并建议优化现有的动力机制，以最大程度地控制阻力，并建立地方政府之间互动利益网络的动态合作机制①。
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第 2 章 相关概念界定与理论基础阐释
2.1 核心概念的界定
2.1.1 生态环境与雾霾污染
马克思主义认为，人与自然是辩证统一的。大自然是人类生存的基础，也是人类生产和生活的物质供给者。在实际的人类活动中，“自然”就是生态环境，是指影响人类生存和发展的土壤、水、生物和气候资源在内的所有资源数量与质量的总称，作为决定社会与经济是否可持续发展的关键因素，它与社会和经济的可持续发展有关。生态环境因其特定内部结构的完整性，各因素之间呈现出相互作用的趋势。
雾霾污染最早出现在 20 世纪 40 年代率先走入工业革命的英国，因使用新燃料造成的的雾霾污染，导致英国伦敦出现严重的人员伤亡①。改革开放后，中国的重工业得到迅猛发展，随之多种多样的污染问题也接踵而来，特别是华北地区、东北地区，雾霾生态污染问题迅速浮出水面。迄今为止，京津冀地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区、成渝地区等已经成为雾霾污染的重点区域。据统计,2013 年我国平均雾霾日数为 52 年来最多。2013 年以来,全国月平均雾霾日数为 4.7 天,较常年同期(2.4 天)偏多 2.3 天,为 1961 年以来最多②。即使是已经采取严格措施治霾控霾的近几年，雾霾污染得到有效控制，但问题依然严峻。数据显示，2018 年全国平均雾霾日数为 20.5 天③。
雾霾污染给当地居民的生活与身体健康带来严重危害。研究表明，雾霾污染能严重损害人的呼吸系统，加剧慢性呼吸系统疾病的爆发。对于雾霾污染的起因，社会各界均作出了深入分析与研究，其中最主要的原因被认为是汽车尾气排放、煤炭能源的使用。从宏观上来看，雾霾污染是人类社会发展片面追求经济效益，忽略生态平衡所导致的。在传统政府逐渐向以服务为主的新型政府转变过程中，要把公共环境的治理与维护作为政府的重要职责，对雾霾污染的治理也成为政府塑造良好公共环境、实现职能转变的重要环节。
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2.2 理论基础的阐释
2.2.1 协同治理理论
“协同治理”是在“治理”理论与“协同学”理论基础上产生的一种新的理论形态。主要源于“治理时代”对政府的管理理念、存在样态、履职方式以及治理能力等方面提出的诸多挑战。20 世纪 90 年代以来，在全球化浪潮冲击、信息技术不断进步、公民社会迅速崛起的背景下，公共管理的组织环境、公共事务范围、主体间的关系都在呈现出一种复杂、多元、多变、互动的特征，适应这种变化，旨在加强合作、增进协调的新一轮政府改革行动在各国逐渐兴起。今天，公共事务的治理结构正在从单中心逐渐向多中心转变，从矩阵式向网格化转变，主体间的关系也在从控制、竞争向平等、合作转变，公共行政生态环境发生的巨大变化，使得公共行政机制也由传统的政府机制、市场机制向治理机制转变。1989年在概括非洲当时的问题时，首先使用了“治理危机”，其后，全球治理委员会最终将治理定义为“是各种公共或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”
国内“协同治理“比较早的散见于会议纪要中个别专家学者的零散观点。其中，近年来，不断有学者从“协同“与”“治理”两个概念出发，对协同治理的理论内涵进行阐述。“协同治理，是指在公共事务管理中，由政府、非政府组织、企业、公民个人等社会多要素主体在网络信息技术的支持下，进行相互协调，共同合作治理公共事务，以实现最大化的管理效能，最大限度地达成增进公共利益的目的。” 陆世宏认为，协同治理理论其内涵主要强调治理主体的多元性、治理权威的多样性，和机构之间的自愿平等与协作。刘光荣对协同治理的界定为：“为了实现与增进公共利益，由政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等多元合法的治理主体在一个既定的范围内，运用公权力、遵循一定的协同规则、治理机制和治理方式，来共同合作、管理公共事务的诸多方式的总和。以上观点能够看出，协同治理理论内涵治理理论所强调的平等、合作、多中心和网络化的观点，同时，协同治理理论也实现了对治理理论的一定超越。可见，“协同治理”“协同政府”是适应治理时代需求的政府形态。
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3.1 “霾污染联防联控”中地方政府合作的脉络审视...................................17
3.1.1 “联防联控治雾霾”公共政策议题的确立....................................17
3.1.2 “联防联控治雾霾”的法律法规和政策实践................................17
第 4 章 跨行政区生态环境治理地方政府合作中的阻力因素..............................23
4.1 地方政府生态环境合作治理中的理念阻力........................23
4.1.1 理性经济人驱动的行政区本位主义对经济利益的追逐................23
4.1.2 不合理政绩考核体系下地方政府官员的晋升诉求........................24
第 5 章 跨行政区生态环境治理中地方政府合作动力提升路径......................... 32
5.1 改变地方政府生态环境合作治理的传统理念..........................................32
5.1.1 改变地方政府传统单一追求经济利益的发展理念........................32
5.1.2 破除以经济效益指标为主导的政府官员考核体系........................33
第 5 章 跨行政区生态环境治理中地方政府合作动力提升路径
5.1 改变地方政府生态环境合作治理的传统理念
5.1.1 改变地方政府传统单一追求经济利益的发展理念
建设美丽中国，必须推进生态文明领域治理体系和治理能力的现代化。在《推动形成绿色发展方式和生活方式》中，习近平同志指出：“推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制。”只有最严格的制度和最严格的法治，才能为生态文明建设提供可靠的保证。中国的发展现实是，中国的工业化、现代化和城市化起步较晚，过去的生态环境、资源和能源空间相对较大，为了达到“后发赶超”的目标，肆意的搞发展，而不是很重视资源保护和环境成本。但是，经过多年的突飞猛进的发展，中国的经济发展已达到了相当高的水平，部分城市的环境资源和环境容量已经达到或接近上限，不再能够维持高速、规模化、粗放的发展模式。这就要求我们要充分考虑环境的承载能力，改变传统的单一追求经济利益的发展理念，走可持续发展的道路，以实现当代人和子孙后代发展的代际公平，绝不能剥夺子孙后代的发展权①。
生态环境保护不应缘木求鱼。地方政府要促进经济与环境保护工作协同发展。没有经济发展不能很好地对环境进行保护，这其中也需要一定的经济和技术基础。没有经济发展的支持，环境保护就没有财政基础或技术支持。“环境库兹涅特曲线”呈“倒 U 形”在于：生态环境问题随着经济的发展而逐渐恶化，转而随着经济的发展，生态环境又渐渐得到了改善。因此，习近平总书记强调的是我们应该摒弃“唯环保主义”“唯生态主义”等消极又被动的思想，而是要尽最大努力做到对环境积极又主动的保护。“唯生态主义”实质上是消极地反对经济发展和环境保护，说到底也只是被动的弥补了经济的发展，这无非是“ 唯 GDP 主义”消极的反面，而不是对其根本的克服①。
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第 6 章 研究结论与展望
6.1 主要研究结论
本文以“跨行政区生态环境治理中地方政府合作动力提升研究”为题，主要目的有两个：一是搞清跨行政区生态环境治理中地方政府合作动力系统的基本样态，探讨其构成要素及其相互作用关系，形成一个理性的研究框架和模型。二是客观梳理并检识我国联防联控治雾霾合作框架机制的运行脉络及效果，探讨合作治理中的阻力因素及深层次原因，并据此提出有针对性的对策建议。本文的重点在于揭示跨行政区生态环境治理（主要针对霾污染治理合作）中地方政府合作动力系统的形成及影响因素，其各个层面力量的运行结构和相互作用影响的辩证关系，对于如何去“优化既有的动力，将阻力作用将到最低”（对策），认为应该是政府战略和政策致力研究的范畴。通过本文的研究，形成的认识和结论主要有：
一是跨行政区生态环境治理仅依靠顶层的设计和技术及资金的投入是不够的，在当前由政府主导的环境治理格局中，有效的环境治理要求地方政府间首先必须在生态价值的认同导向上寻求一种理念上的共识，并以此来调适政府的职能和行动。因此，以地方政府治理的合作动力为问题研究的逻辑起点，则显得尤为必要。
二是本文通过对“我国霾污染联防联控”治理实践的梳理和考证，揭示了跨行政区环境治理中地方政府合作的动力系统是由各利益主体在各自的利益诉求下所形成的引力-压力-推力耦合成的场力。其中包括一种重力机制，包括追求行政区域内地方政府官员的利益，以及呼吁地方政府生态治理的源头，这从根本上决定了合作行政的方向、速度和深度。由负责任的政府和执行政府以及外部舆论组成的压力机制为地方政府的合作治理提供了现实的约束力，而拉动机制则由中央政府的政治领导和国内外的典型经验组成，从而成为环境管理顺利进行的催化剂 地方政府之间的合作。重力、压力和张力会影响并相互作用，或者组合成某种形式的力，从而支持“预防关节和控制雾霾的行为”。
参考文献（略）