第一章 绪论
1.1 研究背景
研究是在国际社会开展预算改革与国内全面实施预算绩效管理的背景下展开，将“化解赤字危机”和“提增预算绩效”作为现实关切，以工资福利支出为切口，探讨财政资金聚力增效问题，力求紧贴和服务时代发展。
1.1.1 预算改革：二十一世纪国际公共行政的大潮流
财政乃庶政之母、邦国之本，是国家治理的基础和重要支柱，财政波动牵涉国家乃至国际治理全局。二十世纪战后福利国家建设和扩张性财政政策导致西方国家普遍面临着巨大的财政压力，七十年代爆发的“滞涨”危机彻底点燃了财政危机的导火索。财政危机波及到公共行政领域，导致政府信任赤字、社会治理赤字。遭遇财政危机的西方各国纷纷出台了一系列的法律规章加以应对，比如美国的《国会预算和扣押控制法案》（1974）、《预算执行法案》（1990）等，到九十年代，西方各国财政状况已经得到显著改善，财政盈余曙光隐约可见，国际财政状况仿佛即将和时代一起迈入新的阶段[1]1-21。但是，二十一世纪伊始，持续的国际财政失衡再次成为全球增长面临的主要风险之一。2008 年金融危机影响蔓延到公共财政领域，再次点燃了以欧盟成员国、美国为代表的西方国家财政危机的导火索。财政危机如同涨落不绝的洪水和伺机而动的猛兽，成为困扰着国际社会治理的重要难题。
出于对国际社会财政风险的担忧，2006 年 6 月在圣彼得堡召开的 G8 财长会议将公共财政善治纳入议题，提出的 7 条公共财政善治原则均指向预算领域，预算作为防控国际财政风险的核心程序上升为 21 世纪国际社会公共财政和公共治理的重要议题，预算改革随之成为二十一世纪国际公共行政的大潮流。化解财政危机需要实现预算平衡，因此，预算支出控制始终是预算改革的着眼点和着力点。
1.2 研究问题
实证研究的研究问题应该源于实践，归于理论。实践问题与理论问题是研究问题的“一体两面”：实践问题体现研究对现实的关切，理论问题展示研究对学理的思考，两者缺一不可。“自由裁量预算对工资福利支出的影响”既是实践问题，又暗含着重要理论问题。
1.2.1 实践问题：自由裁量预算增加是否会导致工资福利支出膨胀？
探究官僚机构自由裁量预算对工资福利支出的影响，易言之，官僚机构自由裁量预算增加是否会导致工资福利支出膨胀，考察在预算改革的国际公共行政潮流下，加强预算控制以压缩工资福利支出，进而缓解财政赤字危机的逻辑是否成立。另外，“全过程、全方位、全覆盖”预算绩效管理 1并不是抽象的，而是渗透在工资福利支出在内的财政预算资金运行之中，考察自由裁量预算对工资福利支出的影响实质上就是考察财政资金运行中的自由裁量权是否会影响配置效率，进而影响以总额控制、配置效率和运行效率为基本内容的预算绩效整体。同时，围绕核心问题进行拓展与深入，进一步探索该影响的作用机制。官僚机构工资福利支出由官僚机构规模和工资福利水平共同决定，自由裁量预算对工资福利支出的影响究竟是体现在官僚机构规模扩张还是工资福利水平增加。藉此，为控制官僚机构利用自由裁量预算扩张工资福利支出，进而降低行政成本和增强财政预算的总额控制、配置效率与使用效率提供路径启示。
1.2.2 理论问题：“V. O. Key 之问”？
基于财政领域主要关注了预算的程序、组织，对公共预算配置问题没有给予足够重视的判断，V. O. Key[22]提出著名的公共预算配置问题：“将 X 单位货币配置给活动 A 而非活动 B 的决策依据是什么？”，为公共预算研究领域设置了经典议题。迄今为止，围绕该议题的研究初具规模并且成果颇丰，譬如进步主义预算理论[26]、投资（预算）组合理论[1]188-201 等，从不同角度对“Key 之问”做出了独到的解答，极大地拓展了公共预算知识板块和学科视野。伴随着经济学理论与方法在公共行政学领域的兴起，“经济人”假设从市场研究体系进入官场研究体系之中，公共行政经历了从“社会人”行政理论到“经济人”行政理论阶段，前者假定前提是贤人政府，后者假定前提是官僚自利。官员与政府机构不再被单纯地看做是循规蹈矩的政策执行机器[27]，而且还是追求个人效用最大化的“经济人”[28]。研究拟从官僚自利视角切入以期能够对“将 X 单位货币配置给活动 A（工资福利支出）而非活动 B（其他支出）的决策依据是什么？”这一公共财政领域跨世纪之问作出些许解答。
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第二章 文献综述
2.1 工资福利支出
官僚机构工资福利支出是支付部门雇员工资、津贴等产生的费用，在政府支出中占据重要比重[29,30]，由官僚机构规模与工资福利水平共同决定[25]336-354。系统研习官僚机构规模与工资福利水平相关的文献是从学理上了解工资福利支出的必由之路。
2.1.1 官僚机构规模
规模（Size）问题一直是公共行政领域重要研究议题，有关该议题的研究主要聚焦于两个层面：其一是政府层面[31-38]；其二是机构层面。本研究主要聚焦于机构层面，即官僚机构规模。
（1）官僚机构规模的概念
现有研究缺乏对官僚机构规模概念界定的讨论和共识[39]，表现为测量指标呈现出多元化特点，不同测量指标意味着对官僚机构规模概念的不同解读与建构[40]。从官僚机构规模的测量指标入手，梳理官僚机构规模的概念，可以将现有研究大致分为三类：其一是，用机构官僚数量衡量官僚机构规模，比如全职员工数量[41-43]、雇员数量[44,45]以及支付报酬的员工数量[46]等，认为官僚机构是官僚的集合，
其规模就是内部（拥有特定身份）官僚的人数。此操作化路径的优势是能够提供清晰、透明的指标[44]，因而较为实用且被广泛使用，但是也存在风险，用官僚数量衡量机构规模会使得，相对于技术密集型和资本密集型的，劳动密集型的官僚机构组织规模可能会被高估[39]，比如公安部门[45]；其二是，用机构投入或产出衡量官僚机构规模，比如预算规模[42]、顾客数量[44]等；其三是用机构职责[47]和业务[48]来规模衡量官僚机构规模，但是指标量化较为困难。不同的操作化路径的测量结果间存在一定的正相关关系[44]，因此具有互补性和替代性。工资福利支出是被分配到官僚个体身上工资福利支出之和，本研究在工资福利支出议题之下探讨官僚机构规模，因此适用于第一类概念界定与操作化路径。
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2.2 预算与工资福利支出
预算起源于资产阶级与王权的斗争过程，诞生时是作为限制国王财政权的工具，在资产阶级掌握国家政权之后，预算又被作为限制政府“攫夺之手”的工具，控制是这一时期预算的首要目标。大萧条时期，在功能财政主义思想的指引下，保持充分就业的稳定增长成为预算重要目标。二战后，福利国家建设导致西方国家普遍遭遇财政赤字，平衡与节俭成为预算追求的目标。不同的历史发展阶段预算担负不同的目标使命，同时，随着环境的变迁，预算的重点、结构过程以及制度在不同的历史时期均发生着变化[96]。但是，在公共组织内部，预算的核心作用始终是设置支出限制以及支出名目的优先级[97,98]，目的在于计划与控制[99]。预算约束是政府部门工资与就业情况区别于私人部门的重要差异[100]44，但是事实上，预算约束并非直接作用于官僚的工资福利水平与机构官僚规模，而是作用于工资福利支出整体。因此，要考察预算与工资福利支出的关系，必须着眼于工资福利支出整体。工资福利支出属于政府支出的一部分，会受到预算约束，当预算约束放松，政府部门的就业规模与官僚工资福利均会增加[71]，工资福利支出随之增加。相反，在财政入不敷出导致预算紧张的情况下，甚至会爆发欠薪问题，造成扩张性的工资福利政策失败[101]。
关于工资福利支出和预算间关系的考察多限于国家层面，较少涉及组织机构层面。国家层面的预算资金与工资福利的关系是基于宏观经济运行逻辑；组织层面的预算资金与工资福利的关系是基于官僚机构行为逻辑。同时，预算并非严格地控制住了所有的财政资金，“漏网之鱼”构成政府的自由裁量预算，自由裁量预算是官僚自利行为的高发区域。探讨官僚机构自由裁量预算与工资福利支出间的关系正是宏观视角研究所难以包含的，能够对工资福利支出与预算间关系的研究起到补充作用。
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3.1 自由裁量预算对工资福利支出的正向影响 ............................ 17
3.1.1 公共选择学派的官僚理论：官僚谋求自身利益最大化 .................... 17
3.1.2 代理理论：自由裁量预算配置夹带官僚私利 .................................... 19
第四章 研究设计..................................... 24
4.1 方法选择 ........................................ 24
4.2 模型设定 ................................... 25
4.3 样本选择 ................................ 25
第五章 实证分析............................. 32
5.1 描述性统计与相关性分析 ................................ 32
5.1.1 描述性统计 ............................... 32
5.1.2 相关性分析 .............................. 36
第五章 实证分析
5.1 描述性统计与相关性分析
描述性统计与相关性分析部分旨在分析变量的分布情况与变量间关系情况，在挖掘变量分布与相关规律的基础上，为回归分析做铺垫。
5.1.1 描述性统计
表 5-1 报告的是变量的描述性统计结果。据初步统计，对省级政府组成部门进行为期 3 年的连续观测，单一变量观测值个数的理想值约为 2151，在存在数据缺失的情况下，数据为非平衡面板数据，变量的观测值个数小于理想值，落在[1738，1759]上。首先，变量观测值的缺失率大概均处于[19.200%，18.224%]，缺失率相对较低，而且数据缺失不受变量本身的影响，不足以对估计结果的可靠性产生威胁，当然研究在稳健性检验部分也进行了更换样本的估计以回应数据缺失可能引发的质疑；其次，即便是存在数据缺失，依旧有 628 个政府组成部门 2纳入了分析，充足的样本量能够确保结论的可信度与普适度。
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第六章 结论与讨论
6.1 研究结论
研究基于中国内地 31 个省（自治区、直辖市）628 个省级政府组成部门 2015至 2017 年的面板数据，发现省级政府组成部门的工资福利支出（比例）整体上呈现出缓慢的逐年上升趋势，且省份间的差异较小然而部门间的差异较大。同时，借助普通回归方法与工具变量法证实，自由裁量预算对工资福利支出有正向影响，虽然影响程度在省份和部门间存在差异，但是差异均对实证结果不构成颠覆性的威胁。该影响的有效路径包括扩张政府部门规模，却也不排除提升工资福利水平，财政资金相对吃紧、工资福利水平偏低的西部地区的政府部门就倾向于将自由裁量预算用于提升工资福利水平。研究进一步剔除直辖市样本，利用剩余数据对实证结果进行了稳健性检验，证实数据缺失与样本选择不会严重威胁结果的可靠性。研究还证实，部门行政“一把手”任期与工资福利支出呈现“倒 U”型的关系，且任期的第 4 年是该关系由正转负的极值点。
6.1.1 自由裁量预算与工资福利支出
官员的自利动机引发政府部门预算领域的代理问题，而工资福利支出在政府部门私利中处于优势地位，因此自由裁量预算会被更多投入到工资福利支出之中，自由裁量预算增加能够导致工资福利支出膨胀。该发现与现有研究的存在密切的联系。在基于部门利益的视角解读中国地方政府部门财政结转结余资金膨胀的原因时，吴进进[186]主张基本支出与项目支出是地方政府赋予自由裁量预算合法性并将其转化为部门利益的“两条路”。但是，在定员定额管理的制度之下，行政部门基本支出超标受到严格控制，“第一条路”行不通，于是出于政治声誉与政绩最大化或谋取灰色福利收入的目的，地方政府会选择“第二条路”，即将自由裁量预算用于扩张项目支出。其实，其也认可相较于项目支出，工资福利支出在内的基本支出与官员和政府部门的效用联系更为密切，同时更加容易被及时消化，只是出于对行政事业单位基本支出定员定额管理制度的信任，没有去考虑地方政府部门将自由裁量预算用于扩张基本支出的可能性。
参考文献（略）