1 绪论
1.1 研究背景
教育强则国强，教育兴则国兴。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“要优先发展教育事业，重视农村义务教育进而推进城乡义务教育一体化发展，使每个孩子都可以接受公平而有质量的教育。”同时，李克强总理指出想要促进城乡义务教育一体化的发展，就要落实乡村学校办学条件的改善、解决城镇学校大班额的问题，同时保障进城务工人员随迁子女的教育，大力发展互联网+教育的模式来促进区域内优质资源共享。
近年来随着党和政府对义务教育的重视程度日益提升，城乡义务教育一体化已取得了显著的成果，如：统一城乡学校的建设标准、“两免一补”政策的实施等。但对于城乡二元结构突出的黑龙江省来说，城乡义务教育一体化的发展相对缓慢，黑龙江省乡村教育的办学条件、教学资源、师资力量等方面均弱于城镇，存在着教学质量差、优秀教师少、上学路程远、寄宿条件差等问题，形成了“乡村弱、城镇紧”的现状。黑龙江省乡村义务教育发展迟缓是制约城乡义务教育一体化进程的重要因素，政府又是义务教育的主要提供者，因此从政府的角度出发分析解决城乡义务教育问题至关重要。
鉴于此，论文从政府行为角度出发，分析政府的宏观调控、资源分配、提供服务、监督管理四方面主要行为对于促进黑龙江省城乡义务教育一体化发展的重要作用及其不足之处，同时在借鉴国内外义务教育发展较好地区和省份对于城乡义务教育一体化发展的成功经验的基础上，提出解决问题的思路以及相应的对策建议，以期能够加快黑龙江省城乡义务教育一体化发展的进程。
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1.2 研究目的及意义
1.2.1 研究目的
选题立足于黑龙江省城乡义务教育一体化发展现状，以城乡义务教育一体化发展基础理论为指导，从政府行为角度出发，以促进黑龙江省城乡义务教育一体化发展为目标，分析黑龙江省城乡义务教育一体化进程中的政府行为。选题目的在于系统分析政府在促进黑龙江省城乡义务教育一体化发展中的行为，力求最大限度地发挥出各级政府对黑龙江省城乡义务教育一体化的重要促进作用，公平合理地分配城乡义务教育资源，优化政府行为进而加快实现黑龙江省城乡义务教育一体化发展。
1.2.2 研究意义
（1）理论意义
义务教育一直是国内外研究的热点问题，城乡义务教育一体化是我国发展义务教育的重要途径，政府作为义务教育的提供者如何发挥其优势促进城乡义务教育一体化发展亦是行政管理领域的重要研究内容。目前国内外对于促进城乡义务教育一体化发展政府行为的基础理论研究较少，多是针对某一国家或地区的研究，因此运用教育公平理论、新公共服务理论、政府职能理论、公共产品理论，以及公共管理学、教育学、人力资源管理学等多方面相关知识，研究城乡义务教育一体化进程中政府行为问题，有助于丰富城乡义务教育一体化进程中政府行为的理论内容、夯实理论基础并具有重要的理论意义。
（2）实践意义。黑龙江省受其地理位置的限制，一直是国内发展相对落后的区域，作为东北老工业基地的重要组成部分、粮食大省，黑龙江省农业人口总量大且占比高，城乡二元结构突出，城乡一体化的推进速度较慢，尤其体现在城乡义务教育一体化方面。义务教育作为基础教育的重要环节，想要提高黑龙江省整体教育水平，义务教育的发展可谓是重中之重。乡村义务教育现处于弱势地位，如果乡村义务教育不能够得到充分的重视，将在一定程度上影响黑龙江省的经济文化发展。因此，均衡发展黑龙江省城乡义务教育，加快城乡义务教育一体化发展是亟待解决的问题，这对黑龙江省的整体发展具有重要意义，主要体现在：
第一，有助于整合城乡义务教育资源。优质的教育资源一直是城乡义务教育的差距所在，政府作为义务教育的主要提供者、义务教育资源分配者，应整合城乡义务教育资源，使城乡学生均能享受到高质量的教育，因此从政府行为的角度出发研究城乡义务教育的发展有助于整合城乡优质资源并进行分配，进而推进黑龙江省教育的整体发展。
第二，有助于加速城乡一体化发展。城乡义务教育一体化属于城乡一体化的重要组成部分，城乡一体化与新型城镇化建设、乡村振兴战略的实施相互促进、相互影响，从政府行为的角度出发是从城乡义务教育的主导者角度出发，城乡义务教育一体化的快速落实有助于弱化黑龙江省固有的城乡二元结构，进而实现黑龙江省城乡一体化发展。
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2 城乡义务教育一体化政府行为的基础理论
2.1 基本概念的界定
2.1.1 义务教育的含义
1986 年 4 月 12 日我国第六届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国义务教育法》是自中华人民共和国建国以来最重要的一项教育法，其中规定各省、市、自治区、直辖市均应根据其经济文化发展情况来推进义务教育，该法于 1986 年 7 月 1 日起实施，标志着我国已经确立了义务教育制度。目前我国施行九年义务教育包括小学教育和初中教育，义务教育又被称作是强迫教育、免费教育，其具有强制性、普及性以及免费性[38]，本文认为从本质上看义务教育是法律规定我国每个适龄青少年均要接受有规定年限的教育制度，并要求我国青少年以下的学龄儿童都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育。
2.1.2 城乡义务教育一体化的含义
城、乡概念的界定是城乡义务教育一体化含义界定的基础。实质上城乡的概念具有相对性，并不是绝对固定的，研究视角、研究范围的不同会导致城乡概念的不同。本文研究中结合黑龙江省实际情况将城区、镇区定义为城，乡村定义为乡。一体化则是城乡义务教育一体化的目标和着力点。将实现教育公平作为城乡义务教育一体化的目标，在进行教育资源配置时，要根据不同时期、不同地区有针对性的进行，一体化是一个过程而不仅是一个目标，本文研究的城乡义务教育一体化是指在黑龙江省范围内以实现教育公平作为目标合理分配城乡教育资源，从而打破城乡二元教育结构壁垒，使得黑龙江省乡村义务教育能够更高质量地持续发展，进而实现黑龙江省城乡义务教育的一体化、现代化发展。
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2.2 城乡义务教育一体化政府行为的理论基础
2.2.1 教育公平理论
公平一词在辞海中给出的意思是对于事情的处理不偏不倚、合情合理。教育公平问题一直是我国教育领域的研究热点，同时教育公平又被视为社会公平的基础。对于教育公平理论的研究更是从多学科多角度入手，从伦理学的角度出发，著名学者约翰·罗尔斯最早在其著作《正义论》中指出平等观念对于界定教育公平具有重要意义，他所提出的平等自由原则以及差异原则可将其延伸出教育公平的三个层次为：起点公平、过程公平以及结果公平[42]；从法律的角度出发，每个适龄儿童均有接受平等教育的权利和义务，我国已出台一系列法律明确教育的公平受到法律的保障，如《中华人民共和国义务教育法》中明确指出：国家社会以及家庭必须保障每个适龄儿童均能接受义务教育这一国民教育[43]；从经济学角度出发，教育公平主要体现在教育资源的分配方面，教育资源包括教育投入、办学条件、师资力量等多方面因素，此时的教育公平不等同于平均分配教育资源，而是相对公平、相对均衡[44]。
目前，无论是从伦理学、法学还是经济学角度出发研究教育公平问题，均不能从单一方面彻底解决现存的教育公平问题，教育公平是当今社会的主要追求目标更是需要社会、各级政府以及公民共同努力的结果。教育公平理论作为黑龙江省城乡义务教育一体化研究的基础理论，主要用于破解黑龙江省省域内城乡间的义务教育不公平问题，本文追求的教育公平是从经济学角度出发，政府作为义务教育的主要提供者与资源分配者，均衡合理的分配城乡义务教育资源而不是一刀切地将资源投入到乡村中，在城乡间将寻求平衡最终使得城乡适龄儿童均能接受高质量的义务教育。
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3 黑龙江省城乡义务教育一体化的政府行为分析.................................. 12
3.1 城乡义务教育发展现状 ................................... 12
3.1.1 城乡义务教育经费投入现状 ............................. 12
3.1.2 城乡义务教育学校布局现状 ............................ 13
4 国内外城乡义务教育一体化政府行为的经验与借鉴 ................................... 25
4.1 国外城乡义务教育一体化政府行为的经验 ............................. 25
4.1.1 美国促进义务教育财政转移支付的经验 ................................. 25
4.1.2 日本建立义务教育法律保障体系的经验 ...................... 25
5 优化黑龙江省城乡义务教育一体化进程中政府行为的对策建议 ................................... 30
5.1 强化宏观调控行为 ................................. 30
5.1.1 优化城乡义务教育相关政策 ................................ 30
5.1.2 适度增加义务教育财政投入 .......................... 30
5 优化黑龙江省城乡义务教育一体化进程中政府行为的对策建议
5.1 强化宏观调控行为
5.1.1 优化城乡义务教育相关政策
义务教育本身具有强制性并且《义务教育法》中明确指出义务教育是适龄儿童必须接受的教育。在黑龙江省城乡义务教育一体化发展过程中，省级政府统筹规划为一体化发展提供政策、资金支持与法律保障，地方政府贯彻省级政府既定规划结合本地区特点进行实施。目前，黑龙江省城乡义务教育一体化发展应明确其责任主体为政府，政府应为黑龙江省内适龄儿童提供免费的义务教育，现已落实推进“两免一补”政策，但各级政府在教育资金投入比例方面仍未有明确定量，导致城乡义务教育投入差距较大，黑龙江省应制定明确各级政府教育投入管理办法以确定各级政府教育投入比例。同时应由省级政府主导引入多元义务教育阶段教育经费投入制度，增加民办学校的建立不仅能够增强学校间的竞争机制而且能够促进教育质量的提高，更能够减轻政府在义务教育阶段的财政投入负担。同时，黑龙江省应借鉴日本、美国以及其他省份的成功经验，用法律法规来为城乡义务教育一体化发展提供保障，制定义务教育阶段教师流动办法、城乡中小学教师培训规范、贫困学生认定标准及补助办法等，共同构成黑龙江省城乡义务教育一体化发展的保障体系。
5.1.2 适度增加义务教育财政投入
义务教育是国家必须提供保障的公益事业，其教育经费的重要来源为国家财政支出。2017 年黑龙江省义务教育生均经费低于普通高等学校学校生均教育经费，义务教育作为基础教育的重要组成部分应予以重视。黑龙江省各级政府应根据各地区经济增长情况、城乡发展程度以及地方消费水平等标准对于其教育经费投入标准进行调整，调整教育经费投入的结构，建立教育经费投入体系并通过提高生均教育经费投入来保障义务教育的质量。在义务教育阶段教育经费整体投入水平确定后，各地方政府在分配教育经费投入时，应适当向农村地区倾斜，目前黑龙江省中小学办学条件已得到改善，应将较大比例的教育经费投入到引进高素质的教师改善农村教师结构以及构建数字化教学平台上，应设立贫困学生专项资金，除政府的教育补贴外积极引入社会力量，例如基金会等慈善机构对于通过贫困认定的学生给予生活补助，保障其能顺利完成义务教育阶段的学习。
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结论
黑龙江省作为东北老工业基地以及农业大省，农业人口占比较大城乡二元结构一直比较突出，城乡义务教育一体化是把城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合分析，通过教育体制改革和政策调整，促进城乡在义务教育整体规划、中小学布局、义务教育经费投入、师资配置的一体化，改变长期形成的城乡义务教育二元结构，实现城乡义务教育在政策上的平等、教育资源的共享、教师待遇上的一致，让乡村享受到与城镇居民同样公平的义务教育，使整个黑龙江省城乡义务教育一体化发展就需要各级政府发挥其积极作用，这对于打破城乡二元结构的壁垒，促进黑龙江省城乡义务教育一体化发展具有重要的意义。论文以优化城乡义务教育一体化发展政府行为的理论基础为依据，阐述城乡义务教育一体化和政府行为相关的内涵，运用城乡义务教育一体化发展政府行为的理论基础，探索黑龙江省城乡义务教育一体化发展政府行为存在问题的成因，在借鉴国内外经验的基础上，有针对性地提出了优化黑龙江省城乡义务教育一体化发展政府宏观调控行为、配置资源行为、提供服务行为、监督管理行为的对策建议。通过研究，得出以下结论：
第一，通过对黑龙江省城乡间义务教育发展现状进行对比分析，从教育投入、师资配置、办学条件以及学校布局四方面选取关键要素，分析数据结果可知黑龙江省将义务教育阶段教育经费向乡村倾斜，乡村义务教育阶段办学条件已得到改善，但从学校空间布局以及教师配置方面可以看出乡村仍处于弱势地位，城镇地区学校较密集且高水平教师占比较大，乡村学校较少且优质教师数量远低于城镇地区，表明黑龙江省城乡义务教育一体化发展仍存在一定问题。
第二，政府作为义务教育供给的责任主体，政府行为不完善是影响黑龙江省城乡义务教育一体化发展、城乡二元结构壁垒突出的主要原因。通过对黑龙江省城乡义务教育一体化发展现状以及政府行为的分析，可以看出目前政府存在宏观调控能力有限、教育资源分配不均、公共服务供给不足以及义务教育监管薄弱等问题，因此政府应在宏观层面上整合城乡义务教育资源使其均衡配置，优化政府的执行能力对城乡义务教育一体化进行评估，发挥政府的监督管理职能来保障政府行为得到优化进而打破城乡二元结构，使黑龙江省内城乡义务教育能够得到一体化发展。
参考文献（略）