第一章 行政承诺的基本内涵
一、行政承诺概念的界定
行政承诺这一概念在我国行政法教材中并未引入，其原因一是行政承诺作为政府行政方式刚刚兴起，关于行政承诺的性质学术界尚有争议；二是行政承诺的相关法律尚未健全。伴随着我国社会经济的高速增长、公民的精神文化素养的提高，对公共政策和公共管理的品质要求不断提高，因此一个具有公共服务精神的政府，即服务型政府成为时代需求的产物。各国政府在塑造服务型政府的过程中，采取的重大举措之一就是公共行政的服务承诺，具体地说就是政府在公共服务的过程中向公众作出的明确承诺，并接受公众的监督。综上所述，行政承诺现实意义的重要性不言而喻。因此通过研究行政承诺的基本内涵从而界定行政承诺，作为研究行政承诺的根基意义深远。
（一）各国学者对行政承诺概念的界定
国外学者对于行政承诺概念的界定：毛雷尔认为行政承诺“是指行政机关作出的采取或不采取特定措施的、具有法律约束力的承诺”①；平特纳认为“承诺是行政机关以一定方式在将来做某事或不做某事的单方表示”②
我国学者对行政承诺概念的界定：闫尔宝认为“行政承诺是指行政主体为实现行政管理目标，依职权范围内依法作出的为自身设定公法上的义务而使相对人获得法律上权利的单方意思表示”③；宋超认为“行政承诺是指行政机关及法律法规授权的组织在行使职权的过程中，公开向全社会作出的旨在严格依法办事、提高工作效率、改善服务环境等方面的一种自觉性承诺行为”④高鸿认为“行政承诺是指行政主体依其行政职权所作出的待条件成就时履行相关义务的信守性承诺”⑤；李玉敏、陈志力等认为“行政承诺是行政法律、法规授权的其它组织通过公开的方式对社会作出许诺，相对人完成了其指定的行为后给予一定奖励的行政行为”⑥；邢吉伟认为“行政承诺就是行政主体为了实现一定的行政管理目标，依其行政职权，对特定的事项或特定的人员，作出答应照办某件事情的行为”⑦。
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二、行政承诺的特征
通过实例在对行政承诺的概念作了一个系统地总结之后，行政承诺的特征也大体上总结了出来：
第一，主体具有行政性。主体一般都是行政机关或者法律法规授权的组织（如前文实例一中的山东省政府、实例二中的山东省住房城乡建设厅、实例三中的山东省海洋与渔业局）。
第二，内容具有受益性。内容大多是行政主体给自己设定义务，行政相对人则享有权益。如实例一山东省政府对吸引外商做出的奖励承诺，对行政相对人来说就是一种利益的享有，而对于承诺的作出者山东省政府是必须遵守的义务。
第三，目的具有公益性。行政主体作出承诺的目的是行政管理，即管理社会的公共事务。如实例二中山东省住房城乡建设厅颁布我省工程建设项目审批制度改革将实现“六个一”的措施，提高了行政办事效率便利了公众办理审批事宜，体现了服务型政府的特点，目的具有为公众服务的公益性。
第四，内容具有自由裁量性。行政主体作出什么样的承诺是根据当地行政管理需求来确定，并没有法律法规的严格规定。是行政主体为了应对日益复杂的行政管理的需求，在职权范围内作出的自由裁量的行政管理行为。
第五，行政相对人具有不确定性。行政承诺针对的对象虽然有一定的范围，如实例一中山东省政府的承诺，主要针对的就是达到行政承诺关于使用外资金额标准的群体。虽然此行政承诺面向群体是面向商人群体，但具体是哪一位是不确定的。需要相对人完成行政承诺中设定的条件，条件完成行政承诺的对象也就确定了。所以在此所说的对象的不确定性是阶段性的。
第六，形式书面化。行政承诺应该以书面的形式发布，在实例表现为通知、决定、命令等规范性文件的形式。口头承诺由于事后无法查证，对行政主体没有约束力。
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第二章 山东辖区法院案例与行政承诺
一、案例来源
本文选取 2012 年至 2017 年山东省 48 个案例为本文案例研究对象。原因如下：第一，本人是山东人，就读于青岛大学对山东比较熟悉、了解。第二，山东省作为经济发展大省 GDP 居全国第三位，选取山东省案例有一定代表性。综上，选取山东省案例作为本篇文章的研究对象是经过充分考虑、具有研究价值的。
通过对行政承诺价值意义的了解，更加认识到行政承诺作为新兴的行政管理方式因其自身的优越性已经成为现代行政管理活动中必不可少的行政行为。随着行政承诺的广泛应用，关于案例中行政承诺相关内容的研究重要性凸显。本章将通过对山东省2012 至 2017 年行政承诺案例进行分析，在此基础上探究案例视角下行政承诺相关内容。
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二、行政承诺案例数量分析
本文运用阿尔法系统和中国裁判文书网作为检索工具，采用关键词检索法，通过输入“行政承诺”、“山东省”的关键词，检索出 2012 年 1 月 1 日至 2017 年 12 月 31日期间作出裁判的行政承诺案件，最终检索出 48 个案件，时间的先后以决时间为标准排列。本章将通过分析 48 个案例，总结案例视角下行政承诺的效力。
（一）案例数量分析
由图 2.1 可以看出山东省行政承诺案例虽然总体数量较少，但总体是呈上升趋势的，2016 年多达 19 例相比较 2012 年只有 1 例，其数量明显升高。案例的增多，体现出行政承诺作为新形势下的新兴行政行为，其应用范围越来越广，产生的司法效力也越来越明显。
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第三章 山东辖区法院案例视角下行政承诺存在的问题...............................20
一、承诺主体不具备法律资格...............................20
二、承诺内容缺乏法律规范....................................21
第四章 法院判例视角下行政承诺制度的完善....................................25
一、完善行政承诺法律规范.....................................25
二、完善行政承诺的程序规范.......................................26
第四章 法院案例视角下行政承诺制度的完善
一、完善行政承诺法律规范
前述提到由于缺乏法律规范的指导作用，造成政府超过法律法规规定的过度承诺、超越法律规定权限承诺、承诺兑现难等现象。而这也成为了制约我国行政承诺发展的重要原因。现阶段，我国并没有专门规范行政承诺的法律法规。而制定一部对行政承诺具有普遍指导意义的法规具有重要意义，它可以遏制行政机关滥用职权，随意承诺、过度承诺、阻碍承诺兑现。因此，我们可从实践出发，根据行政承诺施行过程中的经验与教训，借鉴域外国家关于行政承诺的具体举措，去粗取精，制定适合我国国情的行政承诺法规。考虑到行政承诺的内容具有特殊性，其内容多表现为政府机关及其部门管理权限范围内的事项。由是观之，该部法规可由国务院来制定。该部法规主要起到宏观调控的作用，可对行政承诺的概念、特征做出细化规定。对于行政承诺的主体、范围、作出形式、履行程序等事项可以有一定的选择性。这也是为了避免规定过于严苛妨碍行政承诺的灵活适用。如此，行政主体在实施行政承诺时不再“茫然”，而是有了可以借鉴参考的法规框架。这样一部具有“灵活”性的法律，不仅弥补行政承诺领域法律空白，而且使得行政主体可以根据实践情况灵活制定行政承诺。
程序是实现公正的重要保障，程序的独特价值体现在避免任意、过度裁量。行政承诺行为本身就与行政裁量权的行使密切相关。如若没有统一的程序规范，任凭事情的自由发展势必会造成公权力的滥用。行政承诺应如何进行程序规范，成为摆在我们面前的现实命题。本文认为应当认真研究规范行政承诺的程序，建立统一标准化的行政承诺程序，以此更好地指导行政承诺实践。
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结语
行政承诺作为一种新兴的行政管理方式，具有灵活的管理模式，多样的表现形式和广泛的公众参与性，得到了越来越广泛的适用。但是理论研究远远落后于实践发展，立法的空白和理论的缺失，导致了行政主体在案例中出现越权承诺、过度承诺，公众履行承诺内容却得不到兑现等一系列问题。因此如何规制行政承诺的问题成为摆在我们面前必须重视的现实命题。
本文从问题出发，明确行政承诺的相关理论，分析在案例中行政承诺出现的问题，完善行政承诺的相关理论和法律规范。但深知本人知识水平有限，对完善行政承诺相关法律规制研究不深入，虽然尽了最大的努力仍深感欠缺。希望可以在以后的学习中继续研究，不断发掘行政承诺中更多现实问题、完善行政承诺法律规制。也坚信未来行政主体在运用行政承诺这一行政管理手段时，能够依法科学合理的运用，造福于民，为建设服务型政府，构建和谐社会发挥应有的作用。
参考文献（略）