1 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
城管行政执法作为城市管理的重要手段和方式，在维持城市运行过程中起着无可替代的作用。城市管理水平与城市化之间是辩证统一的，行政执法体制的好坏，影响着城市管理工作的水平状况，而城市管理工作的好坏又进一步影响了城市的发展和城镇化程度的高低。2015年国家出台了《关于深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的指导意见》（中发[2015]37号），明确提出“深入推进城市管理执法体制改革，改进城市管理工作”，“理顺管理体制，推进综合执法”，“下移执法重心”[1]等行政体制改革工作要求，城市管理执法体制改革迫在眉睫。
1.1.2 研究意义
城市的快速发展，城镇化的不断提高，城市范围逐渐增大，带来大量人口的同时也对城市的发展、运行提出了更高的要求，城市管理伴随而生，是城市发展进程中的重要产物。城市管理执法是根据法律法规所赋予的行政职权进行城市管理最快速、有效的手段，通过强制性手段保障城市健康、有序发展，以及确保公民生活、生产环境正常运转。城市管理，是城市软实力的重要指标之一，能更直观的展现一座城市的综合发展实力和整体水平。高效的城市管理能够确保城市环境有序、整洁、美化，能够为城市居民创造安全舒适的生活环境，提升城市品质和形象，提升居民的认同感、幸福感，同时也为吸引外商投资、促进城市经济社会发展提供保障。.......................
1.2 国内外相关研究综述
1.2.1 国外相关研究
因国外对于城市管理理念、组织构架、治理体系等定义和理解与我国相比差别较大，基本上没有与城管执法完全对应的概念，相关理论研究较少，但对于城市管理和公共行政的实践比较丰富，某些行政执法、公共改革的做法值得我们学习与借鉴，归纳为以下几个方面：
1.新公共管理运动
上世纪七十年代西方国家兴起了新公共管理运动，主要倡导“市场导向”，主张采取公众参与政府治理以及公共管理的城市管理模式。安斯汀（Sherry R Arnstein）提出城市管理中市民参与模式，[3]按照参与的程度其分为三个阶段，第一阶段是被动的参与，市民受操纵、治疗；第二阶段是有限的参与，主要接受通知、咨询、安抚等象征性的参与；第三阶段是实际参与，采用合伙人、代理权和市民控制的方式参与。朗迪勒里（Rondinelli）认为城市管理应该包括四个方面的任务：[4]一是提供基础设施、二是提供服务、三是规则私人行为、四是促进生产性活动。戴维·H.罗森布鲁姆,罗伯特·S·克拉夫丘克，德博拉·戈德曼·罗森布鲁姆认为可通过行政改革，引入市场竞争机制、实现以顾客为导向，政府借助其他组织即其他政府、非营利性组织和企业等协助，共同执行政策或推动相关管制措施，[5]实现城市管理。
2.城市管理相关模式实践
国外城市管理没有标准模式，且管理模式受政府政治体制、城市经济发展水平、文化背景、居民参与度等影响儿发生变化，不同时期、不同地域城市管理执法范围、内容、依据等也会不同。西方国家法律法规比较完善，覆盖面广，各项条例规定十分明确细化，城市可根据实际情况制定具体的规定和细则来制约公民行为，运行管理事务，规范公民参与城市服务。大多数城市没有独立的城市管理部门，主要是依靠公民社区自治，大部分行政职能由警察部门来执行，实行城市管理任务，行政管理的执法权威性和有效性得以保证。
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2 城市管理行政执法体制相关概念界定和理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 城市管理
张红樱、张诗雨认为城市管理从时间节点上可划分为前期规划管理、中期建设管理与后期运行管理，三个阶段既互动相关，又是动态变化的。[28]一般性的城市管理主要是针对后期的城市运行管理。宋刚认为城市管理从广义上讲是对城市所有活动进行管理，包括政治、经济、社会和市政的管理；狭义上讲是与城市基础设施、公共服务设施和公共事务的规划、建设及运行相关的管理。
城市管理是以城市为对象，通过决策、组织、指挥、控制等机制，使用法律、行政、技术手段，通过决策引导、协调规范、经营服务等行为促进政府、市场与社会的互动，推动城市的运行和发展。[30]其反映了政府的行政管理行为与其他机构、组织及市民参与城市管理的行为之间相互协调、配合的程度。
2.1.2 城市管理行政执法
城市管理行政执法，是指在管理城市的过程中，城管部门根据法律法规及相关规章规定采取一定的方式和手段实施行政处罚、行政强制等行政职权的行为。杨书文认为城市管理行政执法是在城市管理领域进行的执法活动，以城市的管理作为行政执法的范围与内容,限定其执法领域。[31]张博闻指出城市管理行政执法实质是指在城市的行政管理过程中，行政主体为履行职能依据法律法规规定对行政相对人采取具体措施，并对其权利行使和义务履行情况进行监督检查的行为，[32]目的是为维护城市的管理秩序，创造良好的城市环境，推动城市经济与社会的发展。
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2.2 理论基础
2.2.1 公共选择理论
公共选择理论运用经济学的逻辑和方法来研究政治学主题，其产生于二十世纪六七十年代，源于西方经济运行中市场机制的缺陷造成的“市场失灵”以及政府直接参干预经济活动的失败，促使人们探究政府干预行为的必要性和有效性。公共选择理论以“理性经济人”为假设，研究经济人的行为对集体选择是如何进行支配并制约政府行为的。公共选择理论将经济人假设和政治交易理论纳入统一框架，选民都是理性而自私的“经济人”，力图减少付出的成本而将自身收益最大化。
美国经济学家布坎南用经济学手段来分析研究政治现象以及政府行政，提出“政府失败说”，①认为政府存在决策失败和部门工作低效率的缺陷，提出进行社会制度和政治制度改革，约束政府权力。为解决“政府失败”，应从制度上进行创新，建立竞争结构，提高官僚体制的运行效率；进行市场化方式运营公共事业，提高公共服务效率及质量等。
马智博指出公共选择理论主要研究公民通过民主决策来决定公共物品的供给、需求及产量，公共选择将个人选择转化为集体选择的机制，是一种非市场抉择的资源配置方式。[36]政治市场存在“寻租行为”，是政府干预的产品，造成资源浪费，导致政府腐败。
吴爱明认为像市场失灵一样，政府也会失败，政府的干预行为是有局限性的。[37]该理论有助于眉山探索行政体制的进一步改革，精简职能部门、创新制度，提高政府的行政效率。
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3 眉山市城市管理执法体制改革过程及现状 ............................. 16
3.1 眉山市城市管理执法体制改革的过程 .............................. 16
3.1.1 相对集中行使行政处罚权阶段（2001 年-2005 年） ............. 16
3.1.2 下移执法重心阶段（2006 年-2016 年） ....................... 17
4 眉山市城市管理行政执法体制改革不足及原因分析 ..................... 25
4.1 不足之处 .............................. 25
4.1.1 执法缺少操作性 ...................... 25
4.1.2 改革推进较为缓慢 ..................... 25
5 各地城市管理行政执法体制改革经验借鉴 ............................. 33
5.1 上海市改革做法 ..................... 33
5.2 广州市改革做法 ................................ 34
6 深化眉山市城市管理行政执法体制改革的对策建议
6.1 建立健全完善的法律法规制度
全面推进依法治国，要求政府行政行为必须有法必依、执法必严，真正做到依法行政。在进行城市管理及执法的过程中，每一个环节每一个决定都应该有相应的法律法规制度予以支撑，以确保行政执法的规范、严谨，从而避免出现“执法随意”、“权利寻租”的行为，重塑政府及执法部门的公信力。健全、完善城市管理的法律法规体系，既包括对法律规章的立改废释，也包括对相关标准、规范性文件的制定、清理工作。
6.1.1 加快地方立法，提供法律支撑
快速推进地方立法，确保依法行政。眉山市应充分行使《中华人民共和国立法法》赋予的立法权，加快立法步伐，解决立法缺位的问题，提高立法质量：完善《眉山市市容和环境卫生管理条例》、《眉山市城市绿化条例》、《眉山市建筑垃圾处置管理条例》等条例的立法送审工作；加快启动《眉山市城市管理执法办法》的立法工作，推进《眉山市城市精细化管理标准》的编制；在已形成的初稿基础上，深入调研广泛征求社会意见，进一步完善《眉山城区餐饮业油烟污染防治管理办法》、《眉山城区社会生活噪声污染防治管理办法》。目前四川省着力推进《四川省城市管理条例》立法工作，眉山市也可积极探索制定符合本地实际的《城市管理条例》，逐步形成层级完备的城市管理法规体系，为城市管理及行政执法工作提供法律法规支撑。
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7 研究结论
城市管理行政执法体制改革关系到城市管理的进程，行政执法作为城市管理的一项重要手段，与群众的利益密切相关，也牵涉到众多的部门，城市管理的体制改革有利于打破行政执法部门执法分散、碎片化，有助于克服重复执法、多头执法、推诿扯皮等弊端，能发挥快速、高效的行政执法优势，有力地保障行政管理和社会治理。
体制改革是一项长久性的工作，需要结合城市的发展进行修正、革新，眉山市城市管理执法体制改革工作起步较晚，且在进行城市管理行政执法体制改革过程中，恰逢新一轮的政府机构改革，对体制改革产生一定的影响作用，改革工作推进缓慢，机构设施、职能划转、执法队伍建设等方面的问题仍然比较突出。城市管理工作的重要性不言而喻，体制改革工作势在必行且必须加快改革的进度，确保到2020年全面完成国家、省部下发的体制改革目标。眉山市应该高度重视城市管理行政执法体制改革工作，这不仅是一项任务也是关系民生的重要改革，要提上政府工作的重要日程，抓落实抓推进，确保实现条块结合的执法管理体系；要着力构建法治型政府和服务型政府，树立服务的城市管理理念，将刚性法律与柔性管理相结合，强队管理执法队伍建设，推动管理精细化、执法人性化、行政高效化；加快引入市场机制，以购买服务等方式，更加经济高效地提供公共服务产品，采用市场化运营的方式，发挥财政的杠杆作用，吸引社会资本参与城市管理，实现辅助执法、环卫、市政、园林管理等全域覆盖，构建高效和谐的城市管理环境，实现行政管理执法与公共治理的有机结合。
本文在编写过程中，眉山市城管执法体制改革正处于实施阶段，相关成效、做法及存在的问题仍不尽全面，后期还需在实践中继续细化完善。相信在党和政府的领导下，职能部门的配合下，人民群众的理解支持下，城管执法体制改革一定能取得显著成效，构建完善的城市管理行政执法体制，为建设法治社会、服务型政府提供必要的保障。
参考文献（略）