第一章 绪论
1.1 选题背景和意义
1.1.1 选题背景
社会保险制度对社会保险管理服务的发展具有引领性，但要真正提高服务水平、增强经办能力，不仅要设计科学合理的社会保险制度，更要建立与之相适应的经办体制。建国初期，我国建立了工会管理的劳动保险制度，中华全国总工会主管企业劳动保险事业，工会基层委员会负责业务经办；1986 年，国家设立专门的经办机构来负责社会保险事务和相关登记查询事宜，作为落实社会保险制度的主要部门，是提供社会保险公共服务的基层机构。经过 70 年的改革发展，我国基本建立起覆盖城乡居民的社会保险制度体系，但各个地区、不同人群的经办体制却相互独立、互不衔接。
随着我国服务型政府的深化，可以明确的是，提供优质的公共服务是政府的基本职能，而社会保险作为一项基本公共服务，直接与人民的生存问题紧密联系,是政府保障的重要内容之一；而社会保险经办机构作为提供社保服务的重要载体，其体制建设不仅影响政府公共服务职能的发挥，而且对保障公民的切身利益具有重大意义，同时，也是衡量服务型政府建设成果的标准之一。
近年来，虽然我国在社会保险服务体系和经办能力建设方面取得了较快的提升，但经办体制仍面临着严峻的挑战。党的十八大报告就提出：“到 2020 年要实现社会保障覆盖全民的总目标”[1]。在社会保险制度不断完善、社保覆盖面持续扩展的同时，只有对经办体制进行相应的改革才能适应这一发展。《“十三五”规划》中提出“社会保障改革应当着力优化经办体制，纠正经办管理权责配置中不科学之处，打破部门利益的掣肘，提升社会保险经办能力”[2]。但如何优化经办体制，相关政策文件并未明确规定，各地经办模式与运行机制仍形式多样。因此，为了更好地建设经办服务体系与服务型政府，深化公共服务职能，建立与其相适应的经办体制势在必行。
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1.2 研究综述
作为落实社保政策、保障人民基本生活的经办服务机构，在服务型政府的建设中发挥着重要作用，其服务质量不仅直接影响国民感受，而且能够充分体现政府的执政水平。随着社会保险各项制度的完善，只有推动经办体制改革，才能建立与制度相适应的经办服务体系；只有理顺社会保险体制机制，才能促进社会保险经办能力提升，实现我国社会保险事业的战略目标。但长期以来，我国社会保险经办体制因管理权限的不同，分为垂直管理和属地管理两种形式，分别由人社部和同级政府进行管理；而对于各项险种的经办，分别由不同的经办机构负责，多数地区并未实现“五险合一”的统一经办。
1.2.1 国内研究综述
1.关于社会保险经办机构性质方面的研究
关于社会保险经办机构的性质，我国现行法律并未对其进行明确、具体的规定。依据目前我国经办机构的整体设置情况，基本属于事业单位，但关键在于，多数学者对这一事业单位的定位和类型划分存在不少争议。
李文静（2013）根据机构改革中政事分开的原则，认为经办机构作为行政事务的执行主体，应主要负责相关服务性和技术性事务的经办工作；而社会保险管理机构应承担起制度的设计以及相关事务的管理权、决策权[3]。
郑秉文（2013）依据我国事业单位分类的方法，提出应将社会保险经办机构列为特殊类的事业单位，并且应具有自身独立法人地位。这一观点主要是因为经办机构提供的是公共性质的服务，并且机构支出由专设基金给予保障，并非全部进行市场调配[4]。经办机构的高效运行以其准确定位为制度保障，娄宇（2014）基于机构自身的法律性质，认为社保经办机构不应成为行政机关或参公管理的“类行政机关”，而应将其归类为具有自身独立性的公益事业单位，从而保证经办机构在政府改革的指导原则下，只负责与自身有关的事[5]。
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第二章 相关概念界定与理论基础
2.1 社会保险相关概念界定
2.1.1 社会保险经办机构的概念
我国社会保险经办机构是提供社会保险基本公共服务，具有行政管理职能的事业单位，其职责是负责管理公共事务，行使收缴参保单位和个人资金的权利，筹集社会保险基金并用于居民、职工的各项社会保险，并对下级机构收缴资金进行监督检查。社会保险经办机构的设置是由社会保险管理体制所决定。由于社会保险属于一项基本公共服务，具有强制性、社会性、互济性和福利性，因此，社会保险经办机构必须由公共部门所担任。
正是由于社会保险的特性，也就决定了社会保险经办体制一般为集中管理，即机构设置采用自上而下的方式设立社会保险经办服务体系，从而达到对社保基金的统一征集、调剂、集中管理。目前，我国各省、自治区、直辖市基本已实现了经办机构的全覆盖。我国社保经办机构呈现出多级别、多层次的特征。中央层面由人力资源和社会保障部进行统一领导，各级经办机构负责社会保险具体经办事务。另外，由于各险种统筹层次的不同，有的实行省级统筹，这在一定程度上影响了参保人员的选择以及服务能力的提升。
2.1.2 社会保险经办管理体制的概念
社保经办管理体制是国家为实施社会保险管理而建立的从中央到地方的社会保险管理机构以及管理内容、管理方式的总称。近年来，学者们针对应该建立何种模式的社保经办管理体制引发了热论。
罗志先（2012）主张建立集散结合的管理体制，将养老、医疗、住房公积金，不实行积累筹资的生育保险集中起来，建立统一的社会保障管理机构，即建立社会保障委员会；将失业保险和工伤保险另外集中起来，交由劳动部门管理。注重政事分离，提高社会参与度[23]。
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2.2 服务型政府理论
我国服务型政府理论最早源于服务行政理论，并结合我国行政管理体制改革和政府职能转变的实际不断发展、成熟。与西方的公共服务型政府理论相比，两者存在本质区别，后者主要受到新公共管理运动的影响[25]。
随着服务型政府的深化，我国越来越重视政府职能与社会现状的适应性，为了完善社会主义市场经济体制，实行行政改革和政府职能转变已成为建设服务型政府的突出特点。自 20 世纪 90 年代，我国服务型政府理论的研究就已取得了一定进展，又经过 20 多年的发展，这一理论已应用于实践并逐步深化。2005 年，温家宝总理在政府工作报告中第一次提出服务型政府的概念，并明确指出要建设服务型政府[26]。2006年 10 月，党的十六届六中全会提出：建设服务型政府，向社会管理职能转变，并逐步向公共服务职能深化。这是我国第一次将建设服务型政府纳入国家总方针。此后，关于服务型政府多次在政府工作报告中进行强调。在理论层面上，张康之团队是最早对“服务行政”进行研究的，并创造性的提出了服务型政府理论以及社会治理的三种模式。至此，服务行政理论与服务型政府理论相互贯通，共同为我国公共服务事业的发展提供理论支持。
受到社会发展和实践需要的推动，我国不断深化服务型政府，逐步改革政府行政模式，重新确立政府与公民之间的关系。目前，我国学者对服务型政府概念的界定主要基于政府宗旨、政府职能以及政府与社会的关系等视角。学者刘熙瑞（2004）认为服务型政府与传统的管制型政府在基本理念和体制运行方面都存在本质区别，前者在公民与政府关系方面，更加注重公民利益的实现，坚持用公民权利为本取代以政府权力为本的观念，并逐步向公共服务提供者的角色转变；在政府职能方面，服务型政府坚持以服务为根本，保障服务职能的高效履行[27]。魏礼群(2006)认为，为了实现政府从“权利本位”向“责任本位”的转变，从注重行政控制向科学化的公共治理的转变，应树立以人为本的施政理念，强化服务和责任意识[28]。侯玉兰（2005）则提出，应坚持 “以民为本”的价值取向，从传统行政理念转变为民主行政理念，增强政府决策的透明度，加强社会公民参与，架起政府与公民信任的桥梁，推动两者进行积极合作[29]。
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第三章 我国社会保险经办体制沿革及成效..........................15
3.1 社会保险经办体制的历史沿革......................................... 15
3.1.1 工会管理阶段（1949 年—1966 年）..............................15
3.1.2 社保工作停滞阶段（1967 年—1977 年）...........................................16
第四章 体制改革下社会保险经办机构的运行..................................29
4.1 体制改革下经办机构的运行现状....................................... 29
4.1.1 社会保险经办机构的设置....................................29
4.1.2 社会保险经办机构人员队伍建设...............................31
第五章 社会保险经办体制的发展趋势及相关建议.................................45
5.1 国外社会保险经办体制的改革经验............................. 45
5.1.1 澳大利亚的统一经办模式................................45
5.1.2 新加坡的集中管理模式...........................46
第五章 社会保险经办体制的发展趋势及相关建议
5.1 国外社会保险经办体制的改革经验
第二次世界大战之后，社会保险制度在世界范围内广泛推展。各国随之建立了自己的社会保险体系，其目的是保障国民生活水平和基本需要，实现社会经济的稳定发展。随着参保队伍的不断壮大，各国开始调整政治、经济和社会发展形态，各项社会保险政策也随之发展，社会保险管理体制也在进行可持续性的革新。通过借鉴各国社会保险管理方式和体制的改革经验，从而为我国构建完善的经办服务体系提供相关思路。
5.1.1 澳大利亚的统一经办模式
新西兰、澳大利亚是继英国、美国之后最为推崇“新公共管理”改革的国家，其改革进程迅速、措施全面。特别是澳大利亚的社会保险经办机构在业务经办方面，将以人为本作为基本理念，整合经办机构，强调工作标准化，使服务对象在同一经办机构办理多种业务，享受便捷的服务，并通过购买服务等方式不断创新经办体制，提高服务质量和效率。
澳大利亚社会保障机构主要分为三个层次：政府福利政策制定、公共服务政策制定和公共服务提供，其中福利政策的制定主要是由家庭社区服务部、劳动就业部、卫生与老龄人口部等政府部门负责制定；公共服务的提供由人民服务部负责具体经办。澳大利亚社会保障经办服务是由主管政策制定的家庭社区服务部以合同形式交由联邦社保经办局，因此，联邦社保经办局成为了最大的公共服务提供者。澳大利亚于1997 年颁布《联邦服务派送法案》，将社保经办局界定为一家一站式的多功能派送机构，给多个采购部门提供服务。2004 年，联邦社保局并入人民服务部，被描述为百姓和政府之间服务与沟通的桥梁，具体职能包括审核公民获得服务的资格或权利、保存记录、向联邦当局和公众提供配送服务以及与之相关的信息和行为。社保局对人民服务部负责并汇报工作，实行首长负责制，工作人员为国家公务员；同时，参考企业的职务设置，内设首席执行官、总经理等，首席执行官主要负责目标、战略、政策的确定和运行。
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结论
在服务型政府的大背景下，社会保险经办机构是经办服务体系的子系统，是提供社会保险基本公共服务的主要载体，是发挥政府职能的重要保证。经办机构服务水平将直接影响国民的满意度和政府职能的转变，而滞后的经办体制却是制约经办机构运行和服务水平的主要因素。因此，改革和健全社会保险经办体制，不仅是服务型政府的要求，也是深化公共服务职能的重要途径。
本文首先通过对社会保险管理体制的四个历史发展阶段进行梳理回顾，主要包括工会管理阶段、社保工作停滞阶段、多部门管理阶段和归口管理阶段；然后基于服务型政府的视角审视这一过程，经办机构的改革实现了从企业保险向社会保险、单位人享有向人人享有、不断向公共服务职能深化的转变。随着社保制度的完善和覆盖面的持续扩展，通过对比体制改革下现阶段社会保险经办机构的整体运行情况，但仍存在机构设置与职责划分不科学、分散经办与管理体制不适应、人员配置与参保比例不协调、经费支出和财政预算不匹配等体制问题。
针对改革中社会保险经办机构的基本运行情况，分析存在的主要问题。通过吸收历次经办体制改革的经验教训，并借鉴澳大利亚的统一经办模式、新加坡的集中管理模式以及相关国家的信息化建设等，提出经办体制的发展趋势和相关政策建议，即应推行“五险合一”垂直管理的经办体制，提高资源的整合程度，避免经办过程的碎片化；优化经办服务职能定位和业务流程，实现统一的公共服务平台；建立人员编制的动态调整机制，减轻工作负荷，提高经办效率和服务质量；建立自上而下的社会保险信息系统，实现社会保险公共服务向基层的延伸。
参考文献（略）