第一章 概念界定及理论基础
第一节 概念界定
公众参与是公众合理表达诉求的重要途径，公众参与的概念可以从参与的主体、参与的程度、参与的形式、参与产生的影响四个方面进行探索。
一、公众参与的内涵
公众参与与公共参与有本质的区别，公共的范围较公众的定义更广，指包括公众在内的其他参与者，公共参与的主动性强，参与主体主动获取信息，付出行动，以影响公共政策的自发性行为[1]。因此关于公众参与的定义，首先是对“公众”范围的界定，这里所指的“公众”一词并非法律意义上的所有的公众，它指的是一群人，包括个人和团体，他们接受政府在特定行政区域内提供的公共产品和服务。作为公众参与理论的先驱者（Sherry R.Amstein）在公众参与阶梯理论中提到，“公众参与的本质是公众和政府对权力在决策中的再分配，公众对权力的支配程度越高，参与的程度越高，反之，参与程度较低，并根据公众参与的程度的高低，并将公众的参与分为三个阶段，即公众无参与、象征性参与及完全参与阶段。”马克.霍哲认为公众参与打破了以往信息静态的传播状态，认为公众参与正逐渐改变了政府信息的静态传播状态，并向政府和公众提供广泛的双向沟通模式。
西方发达国家公众参与政府绩效评估是一个基本已经得到解决的，无需进一步探索的问题。但对于我国而言，绩效评估仍然处于初级阶段。近年来我国学者对公众参与的研究的成果颇为丰富，关于对公众参与的界定，不同学者的看法不尽相同，但基本上都包括四个方面：参与的主体、参与的程度、参与的形式、参与产生的影响。
基于参与的主体的视角。孙洪敏（2013）认为在政府行政民主化的浪潮中，公众作为国家权力的主体，有权直接参与到考核政府绩效评估的活动中，通过考察地方政府提供的公共服务与公共产品，评估地方政府的公共管理的能力[2]。
基于参与的程度的视角。周志忍（2008）根据参与主体的参与程度将我国公众的参与划分为五个层次：公众无参与、无效参与、有限参与、高度参与、主导型参与。并认为目前我国公众参与属于有限参与的阶段。有限参与阶段是公众可以进入地方政府绩效评估的系统，接触与政府相关的信息，对地方政府绩效进行评估，评估结果不再只是地方政府部门的“内部消费”，公众有权监督政府部门的改善情况。但是公众参与仍然是有限的，表现在公众只是参与绩效评估的个别环节而非全程，公众有评估政府绩效的权力但是评估结果的影响力较弱，公众评估的结果对地方政府有一定的约束作用但是作用效果不明显[1]等局限性。
..........................
第二节 理论基础
一、公共价值理论
公共价值理论提出的背景：20 世纪 90 年代以后，在全球化的浪潮中，人们重新开启对治理理念新的探索。新公共管理理论阐述的效率至上原则，造成了公私部门界限模糊，带来了公平等问题，引起了学者们普遍关注，人们开始通过引入公共价值理论进行反思。
（一）公共价值理论
马克.摩尔最先提出“公共价值”的概念。 他认为，政府的首要任务是根据外部环境的变化以及对公共价值的理解，通过调整政府职能和行政行为，创造新的价值，而不是仅仅确保政府组织的连续性，政府的最终目标是为社会创造更多的公共价值。自从摩尔的公共价值被提出之后, 公共价值概念开始在公共行政学中被广泛应用与拓展。Gerry Stoker 对公共价值理论的定义分别从 6 个方面进行说明，第一，公共价值实现的关键目标是有效地解决公众最关心、最关注的问题；第二，公共价值理论中管理者的角色应该在网络关系中扮演积极的角色，并掌握维持整个系统运转的能力，第三，对公共利益的定义，即在复杂的互动中反映出个体和集体的偏好，包括对政治输入和机会成本的审议；第四，在公共服务理念方面认为，没有任何一个部门可以垄断公共服务精神，分享价值是维持网络关系的基础。第五，服务供给的优先体系是准备多选择的备选方案, 根据实际进行弹性选择；第六，民主进程中的贡献,即对所进行的所有工作来说都需要进行协商对话，这是一个连续不断的民主交流进程中必不可少的[1]。
我国学者何艳玲（2009）认为：“公共价值是一种比公共产品更广泛的价值体系。公共价值不仅是产出，而且是结果；公共价值是与公众的主观满意度有关，而不是决策者认为对公众或对自己最有利的东西，公共价值是具有增加和被创造出来的积极属性[2]”。公共价值管理作为一种新的公共行政范式，主张政府应该建立一个与公众互动的平台，尊重公众偏好，实质上要求政府引导公众参与，追求公共服务精神。在这个过程中，政府应该担当公共价值的护卫者。[3]因此，公共价值识别是公共价值治理的逻辑起点，但只有识别公共价值偏好和确定公共价值共识并不能有助于提高回应公共价值的能力及改进政府绩效水平。只有将已识别的公共价值信息纳入地方的绩效管理系统中，并有针对性地持续改进才具有意义[4]。
...............................
第二章 基于 AHP 方法的公众参与地方政府绩效评估有效性指标构建
第一节 AHP 评估公众参与的有效性的可行性分析
20 世纪 70 年代初，美国匹斯堡大学萨蒂教授创造性的提出了层次分析法（简称 AHP）[1]，这是一种使主观判断具有更强说服力，也是将定性和定量相结合的一种系统的分析方法，目的是解决在面临多种选择时，通过测量各项选择的效果，最终选择一种最佳决策方案的方法。
通常情况下，获取公众参与地方政府绩效评估的有效性可以通过问卷调查的方式获得相关信息，但是仅仅使用问卷调查法会影响评估结果的准确性，主要存在以下几点问题：
一、评估主体主观性强：通过问卷调查的方式测量公众对绩效评估活动的看法，涉及到包括公众的个人主观感受，由于每个人对评估活动的理解受到不同因素的影响，因此主观性较强会影响最终的评估结果。
二、评估结果难以量化：问卷调查测量公众对绩效评估活动的评价主要是文字性的描述，同时影响公众参与的有效性涉及方方面面，如何将这些影响因子进行分类聚合，如果通过量化数据呈现最终调查的结果是本文研究的难点所在。
三、影响因子重叠：由于本次分析的核心是公众参与的有效性，需要从不同的维度分析影响有效性的因素，但仅仅运用问卷调查法很难对影响公众参与的有效性进行分级，并且在文献梳理过程中也发现，影响公众参与有效性因子之间交叉重叠较多。
AHP 又称层次分析法。AHP 方法原理上是进行决策选择的一种方法，当人们在面临多种选择时，在某种原则下，通过分析各项备选方案，计算各项备选方案的最终值，取最大的值作为最优决策方案的一种方法。根据这样的原理，我们可以将这种思路用在测量有效性上，通过获得有效性的得分，识别影响有效性的相关因素，从而采取针对性的对策提高有效性。AHP 方法使用步骤主要是将影响因素以自下而上的方式层层递进，划分出因子层和准则层，同时各层级之间是相互独立的影响因子，并构造影响因素的判断矩阵，确定影响因子的权重值，经过统计调查问卷的数据，最终以量化的方式得出最后的分值。
............................
第二节 公众参与地方政府绩效评估的有效性指标体系设置
指标体系的设置是展开后续调查的前提条件，设置合理的指标体系的关键在于前期文献的梳理，通过对学者关于本领域研究内容的总结归纳，初步总结影响公众参与有效性的因素，并通过德尔菲法向专家征询，确保指标体系的合理性，同时对指标进行一致性检验，最终活动公众参与地方政府绩效评估的有效性指标体系。
一、公众参与的有效性指标设计流程
公众参与地方政府绩效评估的有效性的指标确定共分三个阶段。
第一阶段，确定研究主题，阅读文献进行梳理。通过阅读文献梳理目前我国公众参与地方政府绩效评估的现状及问题，并为公众参与的有效性指标体系的构建提供基础性的理论支撑。在经过文献梳理粗略列出 53 个影响公众参与地方政府绩效评估的有效性的因素，并对 53 个影响因子根据因子层向准则层递进的方式分类，初步确定各级指标的数目以及各级指标的内容。
第二阶段，利用德尔菲法，确定指标体系。首先，将上述 53 个影响因子分类为 4 类准则层及 15 类因子层，拟定第一轮公众参与地方政府绩效评估的有效性指标体系设置意见征询表（附录 1 表 1）；接着，根据专家的意见对指标进行修改，修改后的指标体系再进行第二轮专家意见征询（附录 1 表 2），确定公众参与的有效性的指标体系。
第三阶段，确实指标的可行性，进行一致性检验。通过构造有效性指标体系的判断矩阵，检验指标的一致性并获得各级指标的权重值。通过向专家发放公众参与地方政府绩效评估的有效性指标重要程度判断调查问卷（附录 2），判断准则层之间以及准则层中各因子层的重要程度，进行一致性检验，检验通过即获得最终的公众参与地方政府绩效评估的有效性的指标体系，检验不通过则需要再次修改指标及一致性检验。具体流程如下图所示。
..............................
第三章 青岛市“三民活动”公众参与的有效性评估...................33
第一节 “三民活动”基本情况...............................33
一、“三民活动”实施背景............................33
二、“三民活动”实施流程............................34
第四章 地方政府绩效评估中公众参与有效性提升的对策....................................53
第一节 营造公众参与地方政府绩效评估的良好氛围.........................53
一、深化政府以公众本位的价值取向..........................53
二、提高参与对象选择的科学性...................................54
第四章 地方政府绩效评估中公众参与有效性提升的对策
第一节 营造公众参与地方政府绩效评估的良好氛围
由于我国缺乏现代的公众精神，公众参与意识先天不足，制约着地方政府绩效评估中公众参与的效果。因此，在全社会中营造良好的公众参与地方政府绩效评估的氛围，对提高公众参与的效果至关重要，营造良好的公众参与的氛围，应该包括三个方面，一是，强化政府以公众导向的价值取向；二是，提高参与对象选择的科学性；三是，提升公众参与地方政府绩效评估的能力。具体表现为：
一、深化政府以公众本位的价值取向
地方政府绩效评估作为检测地方政府的行政理念与行政行为的一种管理工具，并不意味着在实践中仅仅将绩效评估视为一种工具。由于地方政府的价值取向影响着政绩观，而政绩观又决定地方政府的行政行为以及对待公众参与绩效评估的态度。尽管近年来我国公众参与政治活动有了较大的发展，政府的治理模式也逐渐从“管理”转向“治理”，但由于我国公众文化发展不充分，公众参与的积极性仍然较低。因此，为进一步推动公众参与地方政府绩效评估的有效性，提高公众参与的热情，政府还需继续深化“公众本位”的价值理念上、明确公众参与范围为以及提高公众参与的积极性上下功夫。具体包括以下几个方面。首先深化“公众本位”的价值理念。树立“公众本位”的价值取向是地方政府开展工作的逻辑起点和内容依据。十九大报告中提到“全党同志一定要永远与人民同呼吸、共命运、心连心，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。强调政府要始终将公众放在第一位，转变“官本位”的行政理念，从公众的角度去思考提高政府绩效水平，提供符合公众需求的公众产品和公共服务，在绩效评估活动中扩大公众的参与范围，设计符合科学的指标体系，使公众的参与结果对政府工作的改进起到推动作用。其次，明确公众参与地方政府绩效评估的范围。公众参与地方政府绩效评估活动的范围影响着公众参与的有效性，公众参与的范围从广义上分为活动前中后三个阶段，政府要积极推动公众参与政府绩效评估活动的各个阶段。地方政府要进一步推进公众参与绩效评估活动的深度和广度，体现公众本位的价值导向，就要立足绩效评估活动，扩大公众参与的程度，包括对绩效活动前的规章制度的讨论、绩效评估活动的实施环节、绩效评估结果的追踪、绩效评估后政府改进工作的利益分享四个阶段。立足于公众的视角，对绩效评估指标、参与绩效评估主体、绩效评估内容、绩效评估方法、绩效评估标准、绩效评估结果进行重新的规划和设计，将提高公众参与的有效性落实到公众参与的各个环节之中。政府要明确公众的参与是方便政府内部控制还是真正体现公众导向，是将公众的参与视为目的还是手段[1],这些都影响着公众参与的有效性。
..............................
结束语
党的十九大报告提出要“深化行政体制改革，转变政府职能，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”在绩效评估中服务型政府要遵循“公众本位”的价值取向，这是政府开展工作的逻辑起点。目前地方政府绩效评估活动中主动引入公众作为评估主体之一，公众参与的效果关乎着绩效评估活动的结果，并对地方政府各部门改进工作具有指引作用。特别是我国正处于社会转型时期，社会矛盾的多样性，公众民主意识的高涨，提高公众在地方政府绩效评估中效果就显得更外重要，这对解决公众需求和社会矛盾具有重要的意义。就目前我国公众参与地方政府绩效评估的现状来看，学者们较多从政府的角度研究公众参与地方政府绩效评估的问题，这是十分有必要的。本文在梳理公众参与地方政府绩效评估的相关文献，发现学术界较少从定量分析的角度研究公众在绩效评估中参与的效果，尤其是通过设置公众参与的有效性指标，评估公众参与的有效性方面，因此本文从实证定量分析的角度研究公众参与的有效性。
本文基于公共价值理论和服务型政府理论，通过梳理相关文献初步拟定公众参与地方地方政府绩效评估的有效性指标，为进一步确定公众参与的有效性指标，本文继续采用德尔菲法，通过向专家、社区工作人员以及参与“三民活动”的市民代表进行意见征询，经过对指标的两轮意见征询，确定公众参与的有效性指标体系，接着笔者将最终的指标体系再次发放给上述专家，请专家对指标的进行重要程度判断，在获得各项指标的重要程度判断表时，利用 Yaahp 软件对指标进行一致性检验，检验通过确定最终的公众参与地方政府绩效评估的有效性指标体系，并获得各项指标的权重值。
参考文献（略）