第一章 绪论
一、选题背景和意义
(一)选题背景
自上世纪 70 年代以来,西方国家出现“滞胀”以及经济危机以后。各国学者开始就政府职能问题展开研究。事实证明,由政府单方面掌管社会各项公共事务已经不符合时代进步和经济发展的潮流,因此在世界范围内掀起了一场声势浩大的新公共管理运动。这次运动重新定位了政府角色,提出“掌舵而不是划桨”的理论,通过民营化等形式,把部门公共服务的提供和生产交给非政府组织等社会力量负责,将政府的决策职能与执行职能相分离。政府向社会组织购买公共服务在此理论提出之后大为盛行。
在我国,改革开放以来,各地区经济得到飞速发展,政府对市场的作用也愈发重视。1999 年,深圳市罗湖区就打开了政府购买社会组织养老服务的先例,但是此种行为还未在全国范围内形成改革浪潮。直至 2013 年 7 月,国务院常务会议召开期间,国务院总理李克强特别提出要在我国推进政府向社会组织购买公共服务的工作,引起了各级政府的重视。会议要求释放改革红利,放开市场准入规则,将符合市场化规则供应的公共服务交由自身条件良好,信誉程度较高的非营利组织、社会机构或者企业承担。凡社会组织能办好的公共事务,政府要尽量放权由社会组织承担。2013 年 9 月 30 日,国务院出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96 号),对政府购买公共服务的实施方式、购买途径、财政拨款、监督执行等方面进行明文规定,标志着政府向社会力量购买公共服务这一模式已经在国家层面得到认可,并逐渐在全国推广开来。也成为了近年来学术界研究的热点问题之一。
此外,近年来“绿水青山就是金山银山”这一理念在经济社会转型中,对于推进生态文明、建设美丽乡村具有重要的理论指导意义。各级政府在发展当地经济的过程中,对当地环境的建设也非常重视。Y 县政府积极探索,2016 年 8 月起与河南 TS 环境工程有限公司签订了购买环境治理公共服务的协议。Y 县政府在向社会组织购买环境治理公共服务这一行为得到了公众的赞许,但也存在一些有待改进的问题。此论文以 Y 县政府购买环境治理公共服务为案例,分析政府在购买环境治理公共服务过程中存在的问题,问题产生的原因并提出相应改进措施。
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二、国内外研究综述
(一)国内研究综述
与西方国家相比,我国对政府购买方面的探索与应用兴起较晚,相对来说更注重政策性研究和实际案例研究。自上世纪末起,在 20 年的实践探索中也取得了一定的研究成果,下面就我国政府购买公共服务研究综述如下:
1.关于政府购买服务的研究
在我国政府购买的学术研究领域,著名学者王浦劬在其著作《政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析》①中对政府购买社会组织的公共服务进行了全面整体的研究。他运用理论分析与实证相结合的方法,以发现问题为导向从而提出相应的对策建议。在与国内外的研究成果相结合,总结了政府、市场与社会组织在政府购买过程中扮演的角色和各自的特点,客观全面地概括了政府购买公共服务的指导思想、可行政策与具体实施方案。
还有很多国内学者与王浦劬的研究方向不同,他们更倾向于就政府购买公共服务的不同主体、不同视角和不同领域选取一个方面进行专题探究。例如宁靓、赵立波②就对公众参与政府购买公共服务的绩效评估指标体系进行研究。公众参与作为政府购买公共服务三元关系中的重要组成部分,对政府购买公共服务的实施和效果具有重要影响。他们认为,环境因素、政府因素和公众个人因素都对政府购买公共服务的绩效评估体系有重大影响,其中环境因素又包含当地的经济发展大环境、法律制度的建设环境与公众的舆论环境三方面。根据这三方面因素的影响权重,可以提出对应的政策建议。再如娄成武,甘海威③从新制度主义视角下对政府购买公共服务的内部化问题进行研究。通过分析政府购买公共服务内部化所表现出的竞争方式不公平的购买方式和承接主体缺乏独立性的特点,来提出治理公共服务购买内部化现象的路径。一是着力培养政府契约精神,在建设政府机关与社会组织合作伙伴关系上取得新的效果。二是健全与政府购买相关的法律体系,规范约束公共服务购买的相关制度。三是培养有能力承接公共服务的公平竞争市场。四是强化购买过程中的多重约束机制。除此之外,徐选国、杨君和徐永祥④还对政府购买公共服务的理论谱系进行了梳理。从由合约失灵理论、志愿失灵理论和公共选择理论组成的政府治理理论到由民营化理论、新公共管理理论和选择-竞争模式组成的市场化理论,分析解释各种政府购买公共服务理论的优势和不足。对于理论谱系的研究,政府购买公共服务领域的社会化理论比较新颖,它主要包括超越政府与市场的社会化理论和第三方治理理论。这一理论既是对政府失灵和市场失灵理论的补充和超越,又强调了非营利组织作为社会组织所承担的重要角色。另外,第三方治理理论,突出强调政府与第三方机构之间的“合作伙伴”关系,为政府购买公共服务提供了一个重要方面的理论补充。
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第二章 相关概念界定与基本理论
一、相关概念
(一)县级政府的定义及特点、
目前,我国的县级政府是指在行政级别上相当于县一级的行政机关,是一个县最高行政管理机构,负责县域范围主要行政事务。 县级政府具有以下特点:
第一, 县级政府是具备完整政府职能的最基层的机构,具有加强和完善经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护的职能。对深化简政放权、放管结合、优化服务改革,全面提高政府效能,创造良好发展环境,提供基本均等公共服务,维护社会公平正义具有重大意义。县级政府具有完整的组织结构和完备的职能权限,在县域内处于总揽全局的地位,自主性很强。
第二,县级政府是上级部门政策的主要执行者。中央政府在出台制定的政策以后,通过一级一级政府层层下达,最终由县级政府负责具体执行,或进行“转移实现”。一般情况下,为了便于政策的实施,各个机构需要在县级层面进行信息共享、资源整合、合作推进。从这个意义上来讲,县级政府成为了国家宏观政策与微观政策的转化主体,是一个特定区域的政治、经济、文化和社会事务的领导机关。
第三,县级政府直接面向基层提供公共服务,任务繁杂、内容众多。主要集中在公共交通建设、基本医疗保健等基础公共设施;供水、电、气、排污、垃圾处理等公用事业;地方治安、消防等地方事务上。首先,上级政府通过提供资金支持让县级政府“转移实现”具体的执行任务,因此县级政府需要提供的公共服务任务繁杂。其次,县级政府还肩负着带动乡镇发展的使命。广大农村需要提供的公共服务任务繁杂且实现难度较大。
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二、基本理论
(一)公共产品理论
美国经济学家林德尔·G·霍尔库姆(Randall G. Holcombe)在他的一篇研究公共产品理论的文章中解释了为什么不能仅由政府提供公共产品。按照经济学理论的定义,公共产品是一种商品,一旦生产出来,就可以由额外的消费者免费消费。有时还会增加第二个特征,即一旦公共产品生产出来,消费者就不能被排除在消费之外。具有这些特点的商品将在私营部门生产不足,或可能根本不生产。遵循传统智慧,因此,经济效率要求政府迫使人们为公共产品的生产做出贡献,然后允许所有公民消费它们⑨。逻辑如下:首先,没有理由相信公共部门生产的公共产品比私营部门生产的效率更高。在理论基础上,私营部门生产公共产品比公共部门生产具有效率优势的原因有很多,包括能够揭示消费者对商品的偏好,消除税收的过度负担,以及私营部门生产者存在利润动机。其次,从经济学对公共性的正式定义来看,政府产出无论如何都不是一种公共产品。公共部门产出的实证研究表明,当用萨缪尔森公共部门产出的严格定义来描述公共部门产出时,公共部门的生产并不具有萨缪尔森在理论上确定的消费共同特征。由于经验证据表明,政府产出未能像经济学家定义的那样通过公共性检验,公共产品理论不能作为解释或证明公共支出合理性的基础。
然而,公共产品理论仍然是政府生产的一个理由。如果公共产品理论被认为是政府的一种工具,以证明其活动的合法性,并降低让公民遵从其意愿的成本,那么公共产品理论的持续存在是有意义的。这种理论可以很好地服务于政府,让政府活动成为提高社会福利的合法手段,以便为公共部门创造意识形态支持。因此,政府在提供公共服务的过程中,引进多方参与具有较强的理论支撑。
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第三章 Y 县政府向社会组织购买环境治理公共服务的案例 ........................................ 17
一、Y 县以及 Y 县政府购买公共服务的基本情况 ............................. 17
(一)Y 县的基本情况 ...................................... 17
(二)Y 县政府购买公共服务的基本情况 ............................... 18
第四章 Y 县政府向社会组织购买环境治理公共服务存在的问题 .................................. 23
一、财政资金相对短缺 ................................ 24
二、存在“权力寻租”现象 ............................. 24
三、服务主体权责不清 ........................... 25
第五章 Y 县政府向社会组织购买环境治理公共服务存在问题的原因分析 .................... 27
一、缺乏相关的法律法规 ....................... 27
二、评估监督不成体系 ............................. 28
第六章 Y 县政府向社会组织购买环境治理公共服务的对策建议
一、合理调配财政资金的使用
就政府方面而言,财政资金短缺问题是影响购买环境治理公共服务的主要问题。通过认真的调研思考,认为主要从增加财政收入、合理调配资金使用比例、多方筹措资金、公正支付所购买公司相应费用等方面进行解决。
第一,采取“开源节流”的方式从根本上增加财政收入。具体建议有以下两点:首先,发展经济,加大招商引资力度,改善投资环境,使 Y 县变成投资的洼地,经济增长的高地,从而增加财政收入。其次,加大转型力度,促进本地企业转型发展。使企业从原始的、低端的、只注重短期利益的发展模式走向科技的、高端的、可持续的发展模式,增加产业附加值,为经济发展做更大贡献。
第二,要合理调配财政资金使用比例,使得县财政投资呈现相对均衡的状态。具体可以精简机构,裁减冗员,减少政府用于行政运行、人员工资等刚性支出,从而将更多的财政资金用于民生改善尤其是环境卫生的治理和整改上。
第三,可以采用“三个三分之一”的资金筹措方法解决 TS 环境工程有限公司所需资金。县政府出三分之一、乡镇政府共同出三分之一、爱心人士和社会群众筹措三分之一。例如每人每月收取一至三元的“环境服务费”,这样不仅可以减少政府的资金压力,群众们投入了资金也就会比以前重视并珍惜公司提供的服务待遇,整治效果不好就投诉举报,这也能增强社会公众的监督力度,实现监督与服务越来越协调的良性循环。
第四,针对 TS 环境工程有限公司项目运转资金不足的问题,县政府应该增加服务费用。
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结论
近年来,随着“小政府大社会”和转变政府职能的改革理念的逐渐普及,充分发挥市场和社会组织的积极作用,政府购买社会组织公共服务在理论和实践方面都取得了较大进展。2014 年,习近平总书记在考察我国部分地区的环境后发现我国地方政府在环境治理方面重视程度不够,提出“环境治理必须作为重大民生实事紧抓”的刚性要求。自此以后,我国各地区的环境治理工作就成为了地方政府应该重点解决的问题。实践表明,政府仅靠传统的方式依靠政府部门的工作人员进行环境治理不仅达不到理想的效果,而且财政资金投入较大。河南省洛阳市 Y 县也不例外地存在这种现象,为了提高环境治理的效果和效率,Y 县政府购买河南 TS 环境工程有限公司的环境治理公共服务,成为了乡镇、村环境治理采取市场化运作的一种探索、一种创新。
在对这一案例的研究和分析中,发现其中存在的问题并且针对这些问题深层次剖析了问题背后产生的愿意,从而提出了以下具体的解决对策:合理调配财政资金的使用、完善相关的法律法规和评估监督体系、健全多方联动机制以及社会组织自身的改进
本文采用“以小见大”的写作思路,通过对 Y 县政府购买环境治理公共服务存在问题的分析,从一个侧面反映了我国很多地方政府普遍存在的共性问题,值得地方政府的思考与改进。但是,由于本文对 Y 县政府购买环境治理公共服务这一行为的具体分析缺乏多个案例的支撑,仅仅对 Y 县政府与 TS 环境工程有限公司单一的合作案例的研究难免有仅窥一斑而难知全豹的偏颇。此外,该项合作目前仍处于实施阶段,还没有形成具有指导意义的结论。因此,所有从案例中得到的理论和经验仍在探索和总结过程中,一定会存在一些不足之处。今后还需要继续关注 Y 县这一项目的动态发展情况和中长期的成效,多对比分析其他地区的案例和经验。我相信经过不断地学习总结、实证分析,在对研究地方政府购买社会组织环境治理公共服务这一领域的理论研究会达到新的高度,使得所提出的对策建议能够更有针对性地指导地方政府的实践活动,从而取得更理想的效果。
参考文献(略)