一、绪论
（一）研究背景和意义
1、 研究背景
2017 年 10 月，党的十九大提出要“深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。2018 年 3 月《关于国务院机构改革方案的决定》提出“要着眼于转变政府职能，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，结合新的时代条件和实践要求，着力推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系，提高政府执行力，建设人民满意的服务型政府”。服务型政府的建立成为当下行政效率提升的方向和目标。
习近平总书记在十三届全国人大一次会议上要求“广东省在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列”。广东省委书记李希同志在 2018 年 6 月 9 日召开的中国共产党广东省第十二届委员会上也强调，“全面确立和落实党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理格局”，“构建简约高效的基层管理体制”，畅通服务群众“最后一公里”。提升政府治理能力的主要及核心内容就是提升机关行政效率，它直接影响到我国“两个一百年”目标实现。可见，提升政府行政效率是多么的重要。
镇政府作为行政效率提升的主要载体之一，承担着省、市、区政府的政策的贯彻和执行，提升镇政府行政效率是我国政府机构深化行政体制改革的重要内容，也是提高我国政府公共治理能力的有效手段，是激活政府效能建设、构建绩效政府的一个关键点。在今后相当长一段时间内，提升行政效率将会是镇政府行政体制改革的重要内容和目标。要建立服务型政府，就必须要提高办事效率，将全心全意为人民服务作为办事的宗旨，全面展开行政管理的体制革新，从而增强人民群众对政府工作的信任感。因此，本文通过广州市花都区赤坭镇政府提升行政效率的具体情况作为研究的具体内容，通过进一步的探讨和研究，分析赤坭镇政府行政效率存在的问题，并提出提升赤坭镇政府行政效率的措施，为实现镇政府行政管理的长效发展提供借鉴。
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（二）研究综述
1、国外研究现状
行政效率的研究在西方公共行政管理发展历程中，从公共行政学建立之初到现在，大体经历了一个唯效率主义、效率兼顾效益、效率与效益并重三个阶段，在此过程中不断凸显公共性、效率与质量地位转换的趋势。 这与西方国家的社会经济发展现实密不可分。在马克斯.韦伯的官僚体制理论和威尔逊.古德诺等学者的政治——行政二分法理论中效率地位突出，被视为至高的“善”；随着新公共行政学和政策科学的发展，社会公平、效益的价值取向引入传统的经济和效率目标；从上世纪 80 年代至今，新公共管理学的兴起和发展，社会效益与效率准则并驾齐驱，提高行政效率也包括涵盖让公众满意、强化服务等，模拟市场竞争机制、社会服务承诺制、结果预算制纷纷推出1。国外学者常用“政府绩效”来衡量政府的行政效率2，他们十分关注政府绩效的基本内涵、绩效评价方式及绩效应用。尽管国外的行政效率理解与关注点与我国有差异，但学者们认为国外的政府绩效相关研究成果能够为我国行政效率提升的研究提供参考和借鉴。
（1）关于政府绩效评价的研究
20 世纪 40 年代，美国学者德雷和西蒙提出政府绩效相关的研究，并将研究成果作为政府改进的主要方向3。随后，学者们展开对政府绩效评价的研究。20 世纪60 年代，美国国防部提出了运用计算机信息技术对政府开展的项目展开目标、计划、预算等方面的测评。随后，政府部门推出了“政府目标管理系统和零点预算系统”，学者们纷纷运用这一系统展开政府绩效评价的研究。如锡拉丘兹大学在该系统的基础上，运用“GPP 模型”，展开了政府绩效管理评价的研究。阿斯顿工商学院也提出了“最优价值”评估模型，并试图运用“平衡记分卡”这一绩效评价体系，就政府绩效展开评价，最终得出评价结果。
（2）关于改善和提升政府绩效的研究
有学者认为国家机构的行政服务质量与员工的知识、服务态度、能力及当地的经济状况等有较大的关系，只有最大化激发他们的创造力，才能够提升和改善政府绩效。如 Milita Vienazindiene 认为，员工作为政府行政部门的重要资源，要提高公共机构活动的有效性，就必须运用现代的人力资源管理手段，最大化发挥和利用员工的工作能力1。Maria Del Rocio 等对 35 个政府机构工作绩效进行实证分析后得出，当地人口密度、经济水平、腐败环境等与政府行政绩效呈反向相关。但是，相关性会随着部门规模、部门在当地发挥的作用大小等呈反向相关。
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二、行政效率研究的相关概念界定及理论基础阐释
（一）相关概念界定
1、乡镇机关
我国的行政区域基本分为省（自治区、直辖市、特别行政区）、县（自治县、市）、乡（镇）三级。乡镇是我国最基层的行政区域。机关原是工程学概念，指机械设备中的承担启动和制动功能的关键性部分，对机械设备起着整体控制的作用。在行政管理学中，泛指所有行政组织为实现其职能而建立的固定机构。机关一般分为权力机关、党群机关、行政机关、司法机关和企事业单位机关等1。乡镇机关是行政权力的组织形式，乡镇机关是处于行政层级结构的底层、直接面向行政区域内公众承担管理和服务职能的地方机构，它居于地方行政机关的低层级，是国家政体的基石。
近代以前，我国基层机关均设在县一级。近代以后，国家权力开始向基层社会渗透，基层机关的设置开始从县向乡镇下沉。新中国成立以后，基层机关正式而稳定地设在了乡镇一级2。在人民公社时期，村级组织也曾经是基层政府的组成部分。改革开放以后，村级组织从基层政府中剥离出来，乡镇机关作为基层政府的地位进一步稳固。
从结构上看，乡镇机关主要包括：党委、人大、政府工作部门。由于人大在乡镇一级不是常设机构，因此乡镇机关事实上由党委、政府工作部门以及其他承担政府职能的事业单位组成。在我国行政管理活动和研究中，乡镇机关也通常表述为乡镇政府。
乡镇机关有其显著特点：一是直接面向地方群众进行管理和服务活动。与高层级地方机关侧重于区域性调控和指导的职能不同，基层机关侧重于中央、省市区方针政策的执行。二是执行过程中受更多因素的影响，上级的决策部署要落实，又要考虑地方群众的具体要求，“上压下挤”，导致乡镇机关矛盾集中突出。
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（二）行政效率研究的理论基础
1、行政组织理论
“组织”在汉语里被解释为“经纬相交，织作布帛（编织）；凡诗文的结构，事物的安排使有次序，皆称组织”1。管理学家杜拉克所言：组织化的社会（organization society），不仅是 20 世纪社会最大的特征，也是未来社会运作的主要形态。人类从生到死，与组织息息相关。现代组织的基本精神，在于理性地设计并具效率（efficiency）和效能（effectiveness）的组织，以便成功地达成组织目标2。公共组织，是指行使行政权，达成公共目的的组织。张成福教授在《公共管理学》指出，公共组织的特性是：以追求公共利益为其价值取向；其活动受到法律法规的限制并具法律的权威；权威的分立和制衡；其受到高度的公共监督；组织间的相互依存性；政治因素的考虑；目标大多模糊不清且不易测量；组织的独占性；行为具有强制性。公共组织设计与管理的原则是：统一指挥，统一目标；分层管理，分权治事；职掌明确，权责一致；以人为本，人性管理；经济效能，讲求效率；适应环境，保持弹性；顾及平衡，协调发展。
理性官僚制指出了乡镇行政管理中职能、编制、岗位、人员相匹配的必要性。马克斯.韦伯在对理性官僚制的描述中指出，行政管理的合理性是通过把工作分解成专门的行政职能、把每一种职能分配给一个专门的机构、对每一个机构的权力范围设定清晰的界限、根据终身任职的基本要求组织官员、要求他们根据严格的纪律并且符合清楚设定的规则执行命令来实现4。因此，在马克斯.韦伯看来，理性官僚制实际上是建立在一系列用于控制和协调工作行动的结构要素之上，并通过一种正式的非人化的精神来运行的行政体制。.............................
三、广州市花都区赤坭镇政府行政效率现状及存在问题 ................... 15
（一） 广州市花都区赤坭镇概况 ..................................... 15
（二） 广州市花都区赤坭镇政府行政职责、机构、人员情况 ............. 16
四、广州市花都区赤坭镇政府行政效率低下的原因 ....................... 30
（一）赤坭镇政府行政管理理念转变不彻底 ............................ 30
1、缺乏创新理念，主观能动性不强 ................................. 30
2、缺乏协调理念，联动机制不健全 ................................. 32
五、提升广州市花都区赤坭镇政府行政效率的思路和对策 ................. 40
（一）提升赤坭镇政府行政效率的总体思路 ............................ 40
1、体制创新为根本 .......................... 40
2、人员队伍建设为核心 ............................... 41
五、提升广州市花都区赤坭镇政府行政效率的思路和对策
（一）提升赤坭镇政府行政效率的总体思路
提升赤坭镇政府行政效率，需要坚持系统性设计、重点性突破、整体性发展的思路，进一步解放思想，紧紧以抓道（体制创新）、抓人（优化管理）、抓器（丰富载体）的“三抓”为总抓手，不失时机地解决乡镇行政效率提升中存在的热点、焦点和难点问题，不断提高赤坭镇政府推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的能力，进一步夯实赤坭镇政府作为农村各项事业发展坚强领导核心的地位。
1、体制创新为根本
不以规矩不能成方圆。要完善制度，创新机制，构建简约高效的乡镇管理体制，才能适应新形式的发展要求，从容应对各种困难和挑战，提升政府行政效率。在此过程中，离不开上级的强力推动。
（1）明确界定乡镇职能定位。调整乡镇与上级之间的权力分配，按照“权随事走，财由事定”的原则，明确乡镇事权范围，少用、慎用“一票否决制”，尊重乡镇相对自主性，赋予乡镇更多的资源、职权，推动乡镇把工作重心转移到社会管理和公共服务上来。同时整合乡镇内各部门与外部资源，培育和发展社会中介组织，探索多元化公共服务供给新机制，使乡镇从繁重的公共服务任务中尽量解脱出来。
（2）化解“条块”矛盾。改革“双重领导、条块结合”的管理思路，明确领导、强化责任，以避免职责不清，相互推诿的现象发生。上级条条要减少部门的发文、检查等的数量，必须处理的重要事务尽可能由上级机关统一发布指令。同时减少条条管理的规模，将那些能够交与乡镇管理的部门下放给乡镇，以提高乡镇协调和统筹能力，提升行政效率。
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六、研究结论及展望
（一）研究结论
本文以党的十九大提出要要“深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”为背景，结合国内外关于行政效率的研究成果，以行政组织理论、服务型政府理论分析研究广州市花都区赤坭镇政府行政效率的现状及存在问题，并进一步分析产生这些问题的原因，从主观和客观两方面上辩证分析，引入了“五大发展理念”的缺失，以体制创新为根本，以做人的工作为核心，以载体的创新为依托，立足赤坭镇实际情况，从而提出了提升广州市花都区赤坭镇政府行政效率的思路及对策，本文得出的结论如下：
（1）广州市花都区赤坭镇政府在行政效率提升方面展开了一系列的工作，如精简了办事流程和行政机构来提升行政服务效率，加强工作人员考核以激发他们的工作热情，采用任务倒逼等形式实现重点工作突破。通过以上工作的开展取得了较为显著的成绩，与过往相比，行政效率得到较大幅度的提升。
（2）广州市花都区赤坭镇政府行政效率提升仍然存在一些问题。主要表现在结构设置不合理，工作重心没有与时俱进转移，承担的权责不一致，工作人员劳动强度大，工作人员的素质有待提升但人才引进受到上级主管部门牵制较大，人才激励机制不完善等问题。
（3）广州市花都区赤坭镇政府行政效率低下的原因。赤坭镇政府行政管理理念的转变不彻底、赤坭镇政府行政管理体制改革不到位。行政管理理念的转变不彻底主要表现在：主观能动性不强、联动机制不健全、可持续发展动力不足、参与机制不顺畅、服务意识弱化等。行政管理体制改革不到位主要表现在“条块”矛盾、职能转变不到位等原因，限制了赤坭镇政府行政效率提升。
（4）提升广州市花都区赤坭镇政府行政效率的思路和对策。坚持体制创新是根本，以人才队伍建设为核心，依托创新的载体，是花都区赤坭镇政府行政效率提升的思路。在具体对策方面，必须坚持以下六大措施：科学、合理、准确地定位好角色功能；精简人员，加强干部队伍素质教育，健全考评激励机制；建立规范化和程序化办事流程，降低行政成本；密切联系群众，惠民生重实效；严格落实监督机制，扩大党员群众参与；创新基层治理体系和党组织活动载体。
参考文献（略）