第 1 章 绪论
1.1 研究背景与意义
1. 研究背景
世界新军事变革的加速发展和我国军事斗争准备的日益深化，对我军院校建设和人才培养提出了新的更高要求。良好的军事教育必须依托于科学的院校管理体制和健全的制度体系。随着现代军校的科技元素不断增加、学术属性不断增强、新兴领域和新质力量不断涌现，以传统经验决策为基础、以权威式行政命令为主导的管理方式已经严重阻碍了军队院校教育整体功能的发挥，影响了军队院校的建设步伐和长远发展。为适应时代发展、军队建设和作战要求，积极探索和改革军队院校教育管理体制、完善制度建设，已成为军事教育发展的大势所趋、形势所迫和希望所在。党的十八届三中全会以来，随着国防和军队新一轮重大改革的全面启动和深入推进，军队院校的发展建设迎来了新的历史转折点。如何围绕强军目标创新教育管理模式、深化体制调整改革、提高办学治校水平、建设一流军队院校，是摆在军委决策机关和广大院校教育工作者面前的紧迫任务，也是当前军队院校建设与发展面临的重大现实课题。
改革开放后，我国地方高等教育以观念转变为先导，通过体制、机制创新主动适应社会主义市场经济发展需要，得到了迅速发展，实现了历史性的跨越。虽然我国高等教育总体规模已跃居世界第一，但与高等教育强国相比，在大学制度建设，尤其是在大学治理结构的研究和设计方面还存在很多薄弱环节，并已成为我国高等教育继续向前快速发展的瓶颈①。为加快从高等教育大国向高等教育强国迈进，2010 年 7 月颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，明确提出要“完善中国特色现代大学制度”、“完善治理结构”。党的十八大以来，全面深化改革成为国家转型和社会改革的主旋律。为谱写教育改革新篇章，2014年 1 月召开全国教育工作会议，将“深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化”确定为今后一段时期我国教育领域改革和发展的行动议题与中心目标，并明确指出“完善内部治理结构，形成自我约束、自我规范的内部管理体制和监督约束机制”为重点任务之一。2015 年 10 月，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，又一次将“完善内部治理结构”确定为改革五项任务之一。军队院校教育是国家教育事业的重要组成部分①。军队院校在传授知识、人才培养、科学研究等方面与地方高校并无本质区别，在师资来源、专业设置、课程体系和教学内容等方面与地方高校有着密不可分的联系。地方高校的改革与发展，特别是高校内部治理结构的改革与完善，给军队院校教育提供了可资借鉴的经验。
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1.2 核心概念的界定
概念是对事物本质属性的高度概括，是对现实世界的一种抽象表征。虽然一个概念很难反映纷繁复杂的客观世界，但对事物的认识却离不开对概念的分析和理解。构建军队院校内部治理结构首先应对其涉及到的相关概念进行讨论并加以界定，这将有助于论题研究的后续开展。
1. 军队院校
军队院校是军队中培养各级各类人才的大学、学院和学校的统称①。作为培养军事人才的主渠道、创新军事理论与科技的生力军、提高部队战斗力的智力源，军队院校拥有着高素质的人才群体、高密度的知识储备、高水平的科技优势，在军队现代化建设和军事斗争准备中发挥着基础性、全局性、先导性的战略作用。军队院校教育必须全面贯彻党的教育方针，强化为战教战的本质要求，找准源于部队、高于部队、用于部队的责任定位，始终坚持“姓军”、“为军”、“强军”的根本指向，既要与军队的性质、宗旨相适应，又要与军队建设和战争发展的需要相适应，还要与军人的全面发展相适应。2003 年 11 月，第十五次全军院校会议决定，将军队院校划分为学历教育院校与任职教育院校两大类②，学历教育与任职教育分段实施、相对分离。军队学历教育作为军事人才培训体系的重要组成部分，在与国家高等学历教育保持紧密联系的基础上，带有鲜明的军事特征，是具有军事特色的普通高等教育。2017 年 2 月开始部署实施的新一轮军队院校改革，将军队学历教育院校改称为军队高等教育院校，明确其主要承担生长军官学历教育和初级任职培训任务。调整改革后，其中军队高等教育院校??所。本文所研究的我国军队院校主要指我党我军创办的军队高等教育院校，按照军事用语习惯简称我军院校。
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第 2 章 理论阐释：治理理论应用于我军院校教育管理适切性研究
2.1 治理理论
治理理论作为一种分析和解释途径，阐释了当今国家与社会之间出现的新结构关系形态，体现了超越既有公共行政范式的努力。有学者认为当代治理模式是后现代社会的现象和选择②。因此，厘清治理理论的主要观点，明晰其贡献与局限，判断其未来发展前景十分重要。
2.1.1 治理理论的产生兴起
一种理论的产生与兴起必将有其历史机遇和现实需求。治理理论导源于经济社会的发展变化对人类社会公共事务管理模式提出的新挑战，是对当代经济和社会重大转型所造成的各种不可治理性的回应。
1. 全球化时代背景是治理理论产生的外部环境
20 世纪中后期以来，随着全球分工的进一步深化以及科学技术的发展进步，全球范围内的联系不断得到加强，资本等要素在全球范围内的流动日益频繁。“飞速发展的技术和通信革命更是加深了人类社会共同体之间的联系，公司、非政府组织、市场实体等跨国活动更为便捷，世界格局的变化结果让身处其中的决策者产生了对管理对象和管理方式的茫然”①。“过度互联”②的全球化时代涌现出了许多超出民族国家治理能力范围之外的公共问题，共同性和不可分割性是其本质特征，任何国家都无法置身事外，都需要以“全球治理”（global governance）来应对③。全球范围内跨界公共问题的日益显现派生出了对于全球治理体系的要求。治理事物过去主要被视为处理政府间的关系，而现在必须这样理解，它也包括非政府组织、公民活动、跨国公司和全球资本市场④。然而，多元主体的出现和国际社会活动的参与需要建构共同规则和制度框架以约束不同国家的行为，这必然会对传统的政府统治和官僚体制产生挑战，因此迫切的需要一种全球普适的公共行政理论引导支撑。
2. 管理危机的出现是治理理论产生的直接动因
西方国家在自由资本主义时期普遍推崇自由主义经济理论，反对政府对市场进行干预，主张通过市场自发调节配置资源，认为政府在经济发展中只应扮演“守夜人”的角色⑤。20 世纪 20、30 年代爆发的世界性经济危机，暴露了市场经济体制的固有缺陷，出现了“市场失效”，宣告了“自由放任”的破产。这引起了人们对自由主义经济理论的反思，也为政府开始全面干预经济发展以及干预社会公共事务提供了空间。在此之后的一段时间内，凯恩斯的国家干预主义盛行，政府通过对行政权力的运用减缓和削弱市场机制的作用范围，这虽然在一定程度上弥补了“市场失效”，但随着政府职能无限扩张所引发的效率低下和“寻租”行为使公民失去了信任，导致了“政府失效”。“市场失效”和“政府失效”让人们重新意识到，仅依靠市场并不能实现社会资源的最佳配置，仅依靠政府也实现不了社会公正的价值诉求，无论是新自由主义还是国家干预主义，都是在政府与市场之间的不完善抉择，政府、市场和社会的重新组合势在必行①。正是基于上述认识，自 20 世纪 90 年代开始，传统的公共行政己经从理论和实践上受到质疑②，人们开始热衷于以治理机制对付市场或国家政府协调的失败③。
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2.2 治理理论的中国适用性
治理理论导源于西方发达国家对传统公共行政范式的危机回应和变革需求，其作为一种有深远影响力且未必完善的理论，是否在中国同样具有适用性？如果适用，它对中国现代国家建构的积极作用是什么？又如何与中国的政治和行政体制演进紧密联系对接？虽然治理理论出现不久，即被我国学者引入国内用以研究行政改革和制度变迁，但是如因现实关怀而忽视了学术理性，就可能会导致对理论的随意解释和对实践的误导⑤。
2.2.1 治理理论引入及本土化研究
俞可平在《治理与善治》一书中梳理了伯特·罗茨、格里·斯托克、鲍勃·杰索普、詹·库依曼等治理理论代表人物的观点论述，认为治理的最终目标是实现善治，其要素包括合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效，其实质是国家权力向社会的回归，其过程是还政于民的过程，并进一步指出正在兴起的中国公民社会对中国治理变迁发挥了显著作用①。由此引起了国内理论界对于治理理论的强烈关注，并与先前开展的公民社会研究相结合。徐勇认为，治理虽源于西方，但作为一个政治学的分析概念对于中国的政治发展也有其独到价值，必须要放在中国特定的历史进程中加以考察②。杨雪冬认为，治理作为一种改革的思路具有重要的参考价值，有利于正确对待发展中出现的新问题，并构建合理的公共权力行使框架③。何增科认为，治理理论作为一种分析框架，对于研究、总结和展示我国改革开放以来政治发展的成就极为有用④。王诗宗认为，中国公共行政体系的现代性成长与“后现代性”挑战并存，需要有能力应对社会中的复杂性、动态性和不可治理性，政府能力的建设需要从治理理论中吸取营养⑤。虽然国内也有学者关于治理理论的中国适用性存在争议，认为在当今中国总体上并不存在着成熟的多元主体以及它们之间的伙伴关系⑥。但是绝大多数仍持肯定的态度，认为不能因为中国目前缺乏治理理论适用的现成条件，而对其敬而远之⑦。因为，西方模式在社会学意义上说也是全球性的⑧。西方的概念工具是否适用于中国，关键是该认识方法自身是否能够以及在什么程度上反映了研究对象的性质、内部结构和运作机理，它是否具有普适性，或在什么程度上具有地域限度⑨。综上所述，治理理论虽导源于西方国家，是在对西方政府、市民社会与市场的反思及政府改革的浪潮中形成的，但其作为社会公共管理的一种新理念和新模式，对于有效促进政府、市场与公民社会之间的互动与合作具有重要意义。
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第 3 章 历史沿革：我军院校教育管理的发展与内部治理结构描述 ................... 47
3.1 我军院校教育管理发展历程 ............................... 47
3.1.1 革命战争年代：从战争中逐渐成长 ........................................ 47
3.1.2 新中国成立后：向正规化教育转变 ...................................... 53
第 4 章 现实困境：我军院校内部治理结构存在的问题及归因分析 ................... 73
4.1 我军院校内部治理现状的实证调查 ...................................... 73
4.1.1 概念模型构建与假设提出 ............................... 73
4.1.2 研究变量定义与测量题项 ........................... 75
第 5 章 经验借鉴：美国三所军种军官学校内部治理结构个案研究 ................. 115
5.1 美国军种军官学校内部机构设置概况 ...................................... 116
5.1.1 美国陆军军官学校 ................................. 116
5.1.2 美国海军军官学校 ....................................... 119
第 6 章 实现路径：我军院校内部治理结构的构建路径与优化策略
6.1 党委核心与两治并进的格局确立
新时代，坚持党的集中统一领导是我国国家制度和国家治理体系最为显著的优势。“党指挥枪”更是我军的建军之本、立军之魂。军事教育具有政治属性，必须全面贯彻党的教育方针，要“坚持办学治校正确政治方向不动摇”②。“党委集体领导下的首长分工负责制”是我军院校内部治理结构的框架基础，也是我党我军建军治校的宝贵经验，能够确保“治校”和“治学”方向上的一致性和稳定性。因此，“治校”与“治学”必须以院校党委为核心，在院校党委的领导与监督下实施。
“治校”和“治学”是两个不同的概念，但又存在着内在的联系，两者具有目的的一致性和途径的互补性，只有二者相辅相成、彼此促进，才能充分发挥出不同群体的优势，积极推进军队院校教育的科学发展。回眸我军院校发展历史，曾经为党和国家建设培养出大量人才的“哈军工”，之所以能够迅速发展，成为闻名中外的著名学府，其重要原因之一就是作为学院首任院长兼政治委员的陈赓大将始终坚持“两老办院”，在办学治校中既依靠老教师（调进一大批欧美留学归国且学贯中西、年富力强的著名教授和专家），又依靠老干部（各级行政领导均是身经百战、文武兼备、治校有方的名将），成为“名将治校”和“教授治学”相结合的典范①。从治理理论的视角看，“哈军工”办学之所以取得成功，就是因为在“两老办院”的内部治理结构中学术权力得到了充分尊重，多元治理的理念以合适的方式和载体得到了落实。
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第 7 章 结论
7.1 研究结论
第一，军队院校既是军队的列编单位，又是我国高等教育体系的组成部分，它以军事知识的传承、创新和以此开展的军事人才培养为使命，既具有“军中之校”的高等教育属性，又具有“校中之军”的军事属性。随着我国国防和军队建设进入新时代，军队院校要想健康发展、迈向一流，其教育管理模式必须符合和遵从这种“非单一化”的组织属性，既要确保上级的命令和指示能够得到有效执行，又要权衡和兼顾各方利益相关者的价值追求，以实现教育民主、军事统一与办学高效的有机结合。
第二，当前我军院校教育管理改革具备引入、借鉴和吸收治理理论的主客观条件。鉴于治理理论强调民主意识、重视制度权威、关注主体利益，将治理理论中的治理主体多元化、治理方式互动化、治理规则法制化等核心思想和有益成分应用于我军院校教育管理实践，有利于完善教育管理组织系统、改进教育管理运行机制、实现教育管理依法从严，但应注意处理好吸收精髓与克服局限、集中统一与民主管理、总体目标与局部利益等几个方面的关系。
第三，军队院校内部治理结构的实质是权力问题，是军队院校内部权力主体及其权力之间的关系问题。研究结果表明，我军院校内部权力运行表现为高度集中、等级严密的行政权力主导模式，长期以来存在权力形式单一、行政干预普遍，权力层次冗杂、组织运行僵化，权力重心失衡、学术地位弱化等问题。分析其主要原因在于军事行政习惯的深刻影响、军事制度演化的路径依赖和军事学术民主的氛围缺失。
第四，美国军种官校的机构设置与运行机制具有权力形式多元、内部决策民主，权力层次简明、行政实施顺畅，权力重心下移、学术权力彰显等特点；其院校法规制度体系建设系统配套、衔接紧密，规范具体、操作性强，稳定连续、执法严格。虽然中、美两国的政治体制不同，军事思想和文化背景也有较大差异，但遵循高等教育的一般规律办学治校和培养高质量军事人才的目标诉求是相同的，吸收和借鉴美国军种官校成功实践经验和先进理念，对于科学构建我军院校内部治理结构具有重要意义。
参考文献（略）