第一章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
“公共服务指的是不以盈利为目的，旨在促进社会公平公正，实现资源合理配置，促进公共利益协调的调控活动”。[1]政府作为公共服务的主导者，必须发挥其领导作用。首先，政府代表的是国家，国家的活动具有强制性和普遍性，公共服务主要满足的是社会公众的基本需求，旨在保持社会良好、稳定发展，政府在其中扮演着公共物品和服务提供主体的角色。基于公共服务具有非排他性，且社会成员都有权利享受公共服务，公共服务能够保证弱势群体的利益，实现资源的合理配置。但是，政府依然是处理社会问题和提高公共服务的主体，需要解决各种社会问题，值得注意的是，政府也存在着一定的缺陷。一是政府提供的公共服务具有垄断性，这种垄断性造成了公共服务的质量出现问题，且缺乏市场竞争机制的调节，导致政府的工作效率下降；二是政府提供的公共服务只能满足部分人的需求而忽视少数群体或者特定群体的需求，政府无法满足所有人的需求；三是政府具有强大的层级体系，造成部门和机构之间存在权责重叠的部分，也存在着监管的漏洞。因此，使得公共服务领域出现政府失灵的现象。
实践表明，政府不能独立解决社会问题，市场也不能独立解决社会问题，政府失灵和市场失灵的现象都有可能出现。市场失灵理论指出资源配置的最佳方式需要在完全竞争的市场下才能实现，可实际上，完全竞争市场只是一种理论假设，这种假设存在的前提条件非常严格，以至于现实根本不能满足这些前提条件。另外，受政府公共服务垄断性的影响，在公共物品领域存在着信息不对称的现象，造成了无法只依靠市场的价格机制实现资源配置最优的问题。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究现状
国外关于非政府组织的研究起步早，时间较长。亦取得了众多实践经验，比如建立于 20 世纪 90 年代的纽约城市大学公事业研究中心、杜克公益事业和志愿活动研究中心等。这些中心的建立，推动着西方国家对于非政府组织方面的研究由理论走向实践，全面丰富了研究体系，得到了不同的内容；在美国，由于政府财政、信任危机的存在，导致政府开始寻求非政府组织的帮助，并据此建立合作关系。比如，由联邦和州政府共同构建的活化都市社区，达到了提高社区自主意识的目的。在英国，政府和非政府组织的合作伙伴关系既是政府开展工作的社会基础，又是政府监督相关部门落实政策的工具。在欧盟，政府和非政府组织的合作伙伴关系是一种维持社会稳定，促进地区发展的整合性机制。
总的来说，国外对政府和非政府组织合作关系的研究主要包括下面两个方面：
1.公共服务提供方式多元化研究
（1）公共服务“供应”与“生产”分开的研究
Adam.Smith 和 John.Stuart.Mill（2014）[3]提出公共工程项目由政府投资兴建、私人维护经营的合作方式，并将公共产品的供给活动作为公共服务的组成部分。Richard.Musgrave[4]（1959）开创新地将公共需求的供应和生产区分开了，并据此提出：公共需求供应即无需进行公共生产和管理，公共需求供应无须提供生产方面的管理，反之，公共生产管理亦无须对其进行公共需求供应。因此，对于其适用范围的划分，要求立足于其不同标准展开。马斯格雷夫认为，公共产品“供应”和“生产”是相同过程内的不同环节，这两个环节之间是可以独立存在的，因此，提供主体亦可以完全不同，所以，政府可以仅提供公共服务而无须生产。
Vincent&Elinor Ostorm[5]（1961）教授夫妇深入分析和研究这两者的区别，指出要区别公共服务的“提供”和“生产”，并强调政府不是公共服务的唯一提供者，公共服务还有其它的提供者。他们指出公共服务存在私人提供的部分，这种私人提供和私人产品和服务提供有所差异。基于这个原因，想要了解公共经济内容及其运行逻辑，清楚其在政府服务中所发挥的作用。并提出政府属于集体消费单位，可通过和私人公司或其他政府单位间合作；明确服务标准，让消费者可以自由选择；向家庭用户授权供给者的购买服务；同时，政府亦可以选择部分服务自行生产，部分服务采取购买的形式。他们指出公共服务提供方式多元化的发展趋势有利于全面提高政府效率。
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第二章 基础理论研究
2.1 相关概念界定
2.1.1 公共服务
（1）公共服务内涵
莱昂·狄骥(Leon.Duguit)[48]提出，社会连带关系并非一项道德义务，而属于一项永恒的事实，也就是说，人们在其社会生活中，拥有社会连带关系。他在 1912 年提出“公共服务”思想理论：任何和社会团结实现相关的活动，必须由政府来规范与控制的方式，即公共服务。只要其活动的开展离不开政府的保障，即主动公共服务。这个理论获得了广泛的关注，并且他将“公共物品”观进行全面拓展，社会物品共享研究理论也被人所关注，以至于对于公共服务概念上的探索，人们会首先关注公共物品的本质的属性，然后通过它来对其加以判别。然而，很多学者都对公共服务之内涵提出不同看法，因此，其概念一直无法获得精准判定。比如说萨缪尔森[49]，认为公共物品即对其它购买价值影响为零，且无法对其它参与者加以限制的即为公共物品。此外，还有众多研究人员从不同角度，根据自身生活以及社会经验，从不同角度对公共服务进行了定义。如乔治·佛里德里克森[50]则从供给主体角度出发进行的定义，提出公共服务即政府对宪法、社会公正和利益所做出的活动；袁曙宏[51]则从多元主体的角度思考，他认为公共服务是为了满足社会各个团体的需要，而展开的相应的活动。
（2）公共服务分类
对于公共服务范畴的划分，其难点在于公共服务的分类和公共需求不是一成不变的，当社会环境和经济发生改变的时候，公共需求也会随之变化。但从学术研究角度来看，学术界通常将公共服务的形式内容作为公共服务的分类依据，以此将其分为以下四类：?基础性公共服务，是向社会公民供应在生产生活一系列活动中所必需的基础性服务，例如水、电、交通、通讯等。?经济性公共服务，主要服务于社会公民、组织、企业，帮助其经济发展，如贷款、咨询服务等都属于经济性公共服务。社会性公共服务，是将社会发展直接所需要的服务提供给公民，帮助公民生存生活，如教育、科普、社会保障、环境保护等。公共安全性服务，顾名思义，即为公民提供的安全服务，如军队、警察、消防等。以上四种公共服务的共同点为：其来源都是公共资源，并且都受到国家权力的介入。
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2.2 基本理论分析
2.2.1 公共选择理论
公共选择理论是现代经济学领域一个相对较新的理论学术分支，它是从新政治经济学视角来研讨政治学的一种理论。公共选择理论萌生于 20 世纪 40 年代末，此后的20 年间逐步发展成熟，成为学术思潮。其之所以兴起，首先从理论层面来讲，是长期忽略相关问题背景下的一种暴发式发展；另外，从实践层面来讲，它的兴起则是为了满足社会经济发展，研究现实的经济问题，尤其满足对财政问题特别研究的需要。
布坎南[57]提出：公共选择作为政治观点，被经济学家广泛地运用在集体或非市场决策中，产生了良好的作用。保罗·萨缪尔森和威廉·诺德豪斯等[58]则提出：公共选择理论结合了政治学和经济学，它是用于研究政府决策的一项工具。其对政府决策的干预过程为：考核不同选举机制的运作，进而提出满足所有公民需求的纯粹的、理想化机制是不存在的；一旦国家干预无法有效改善百姓收入水平方面的问题从而引发社会不满，便会导致并出现政府失灵的现象；而国家机器的良好运作，离不国会议员的推动，一旦这些议员存在短视行为，预算随意，操纵选票亦会导致政府失灵的出现。我国这方面的权威学者竺乾威[59]提出：公共选择指的是，透过集体行动和政治过程达到公共物品的合理分配。也就是说，人们选择通过民主政治的方式决定公共物品需求、供给与产量。即将个人选择转化为集体选择的机制，属于对资源配置的非市场决策行为。
公共选择理论认为，人类社会的发展实际上是经济和政治两个市场的运转。在经济市场上，活跃的主体是消费者和赞助商，成本是经济市场的基础，收益是经济市场的目的。通过货币交易来满足自己，得到自己理想的物品；在政治市场上，活跃的主体是选民、受到利益的集团、政治家以及官方人员。通过选票方式，为政治相关的法律制度获取最大利益。假如，将经济市场的消费者和赞助商这一群体，引领到政治市场里面，经过一段时间就会发现，政治市场组织内部的规章制度混乱，内部的公务人员没有积极的工作态度和创新意识，并且遇到困难有逃避现象，影响了正常的政府活动；官僚主义作风和追求自身利益使得政府成本不断增加、规模持续扩大。因此，公共选择理论者主张政府与企业、非政府组织等共同参与公共服务的提供，通过市场机制形成竞争格局，最终由公民做出最优决策。公共选择理论为公共服务领域消除垄断，实现多元主体合作供给提供了理论依据。
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3.1 政府与非政府组织合作模式的归纳............................25
3.1.1 政府主导型合作模式........................................27
3.1.2 服务替代型合作模式...................................28
第四章 基于影响因素的合作模式的综合比较.........................................43
4.1 基于影响因素的政府主导型合作模式分析...................................43
4.2 基于影响因素的服务替代型合作模式分析................................44
4.3 基于影响因素的互补互动型合作模式分析..........................46
第五章 政府与非政府组织合作模式的选择路径.....................................51
5.1 基于合作内外部影响因素的的合作模式选择..............................51
5.1.1 构建基于合作内外部影响因素的模式选择模型....................................51
5.1.2 相关案例例证.........................54
第五章 政府与非政府组织合作模式的选择路径
5.1 基于合作内外部影响因素的合作模式选择
前文中已将影响政府与非政府组织合作的因素作了详细的描述和分析，并基于此五个影响因素将政府与非政府组织合作的四种模式进行了综合比较分析。对于前文提到的五个影响因素，即资源依赖程度、非政府组织参与程度、互动程度、制度化程度以及非政府组织地位，是影响政府与非政府组织合作的因素，而接下来将要分析的是影响政府与非政府组织合作模式选择的因素。对于影响合作模式选择的因素，本节采用内外部环境分析的方法为二者合作模式的选择构建选择模型。内部影响因素主要来自非政府组织自身，而将外部因素归纳为活动区因素。
5.1.1 构建基于合作内外部影响因素的模式选择模型
（1）非政府组织自身的因素——自我能力。非政府组织的自我能力是其与政府合作机制的影响因素之一，对于非政府组织自我能力的论述，目前运用较为广泛且接受度较高的说法是非政府组织的自我能力包含：1.资金运作能力2.活动运营能力3.组织管理能力。
在分析非政府组织自我能力之前，必须要提及到的是能力因素理论，这是由于能力因素理论是基于政府与非政府组织合作的原因，从而展开该理论分析和论述。因此，该理论便是以第三章论述的市场失灵理论、政府失灵理论以及第三方管理理论为基础。非政府组织出现的根源说到底是政府的失灵导致的，非政府组织存在的空间主要在于政府失灵和市场失灵的环境当中。由于政府部门在提供公共服务和社会治理的过程中所暴露出的缺陷，如效率低下、决策缓慢、缺乏灵活性以及缺乏专业度等，导致其不能及时有效的满足社会大众对于公共服务和公共产品的复杂多样化的需求，因此有了政府失灵。但恰好相反的是，非政府组织在某些方面的特点正好可以作为政府部门自身缺陷的补充，如非政府组织的高效、反应迅速、决策迅速、具有灵活性以及非政府组织内存在具有专业知识背景的专家等优点。这些优点与政府形成互补的状态，弥补了政府在公共服务和产品提供过程中出现的失灵状况。政府失灵和市场失灵构成了非政府组织参与公共服务供给的可能性，而第三方管理理论对非政府组织的自身特点和能力的解读构成了政府与非政府组织展开合作的必要性，其结果直接表明了非政府组织在公共服务供给以及社会治理中发挥的重要作用和带来的影响。政府部门经过长期的发展，有着许多弊端，腐败、权力膨胀、机构庞大和效率低下等问题层出不穷，此外随着社会和经济的飞速发展，政府由于经验的缺乏和覆盖范围有限等原因，仅凭自身的力量无法发挥有效的社会治理和服务供给的功能。最近这些年来，中国政府不断的进行深化改革，促进公共服务供给主体的多元化发展，给非政府组织足够的空间和支持让非政府组织能够参与到公共服务供给当中并发挥其优势更好的配合政府的服务供给行为。
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第六章 结论与展望
6.1 研究结论
非政府组织参与公共服务领域的产品提供与服务提供，是公共服务供给主体多元化的一大体现，而在公共服务供给过程中，政府与非政府组织的合作供给使得这种多元化变得更加丰富。非政府组织从最开始的不为人所知到现在被越来越多的社会大众了解和熟悉，并且社会各领域都发挥这不可替代的作用，扮演着无可替代的重要角色。这样前后巨大的变化，不仅是非政府组织专注于提升自身能力、适应社会的发展、顺应时代的变化，更是政府作为权利部门对非政府组织所赋予到的机会和能量。无论是制度支持还是政府对非政府组织的管理，以及政府与非政府组织形成的多种合作模式，二者在公共服务多元化供给的进程中，不断摸索、不断发展、共同协作，才有了如今和谐的发展局面。二者的合作既是公共服务供给主体多元化的重要补充，也是非政府组织社会责任兴起的必然结果。
近年来随着我国经济体制的逐步深化改革以及社会新提出的建设服务型政府等，可以说我国政府与非政府指在二者的合作方面迎来挑战和机遇，关于探索二者的合作模式以及在合作中不断碰撞出的新的合作模式，无论何种合作模式的产生，都旨在不断提高公共服务供给的质量和效率。政府与非政府组织的合作作为公共服务供给的重要形式之一，其合作模式选择的正确与否直接关系到公共服务的有效性和完整性。非政府组织应该明确自身在公共服务领域所要扮演的角色，不单单要时刻提升组织自身的能力，对于公共服务领域的产品和服务供给也要时刻保持敏感性。在公共服务领域提供公共服务和产品上，非政府组织有着政府所不能相比的自身优势，如服务导向性、高灵活性以及具有革新精神都恰好是政府所欠缺的，这样的优势恰好能够有效的弥补政府的单一供给而导致的公共服务不足的问题。
本研究分别从政府与非政府组织的合作模式归纳、合作的影响因素分析、合作模式的综合比较以及合作模式的选择四个层面展开，结论主要如下。
第一，政府与非政府组织合作模式的归纳。本文基于已有文献的整合和分析，归纳出了政府与非政府组织的四种合作模式，依次分别为：政府主导型合作模式、服务替代型合作模式、互补互动型合作模式和协同增效型合作模式。此外，对于这四种合作模式分别所包含的合作类型做了描述性分析，总结出这四种合作模式下的九种合作类型，分别是：高度依附、公办民营、竞争性外包、伙伴式外包、存量服务提供、增量服务提供、弱制度化协同、制度化协同和相互嵌入。