第一章 地方政府行政审批制度改革相关概述
第一节 我国地方政府行政审批制度改革的内涵
一、地方政府行政审批制度改革的相关概念界定
（一）中央政府与地方政府
中央政府简称“中央”，与“地方政府”相对，是指处于中央层面、负责管理和领导全国行政事务的国家最高机构。《管理学大辞典》中将“中央政府”界定为：代表统治阶级统一领导全国和地方的行政工作。有权根据国家宪法和其他法律的规定，采取行政措施，颁布决议和命令，制定国家内政外交等重大政策的最高行政机关。
《管理学大辞典》中将“地方政府”定义为：“中央政府”的对称。按照地方各级行政区域设置的地方国家行政机关。是地方各级权力机关的执行机关。根据法律规定对所辖区域内的政治、经济、社会、文化事务进行统一管理。②《中国税务大辞典》中这样界定“地方政府”：即地方各级国家权力机关的执行机关或地方各级国家行政机关。我们在本文中所谈到的“中央政府”、“地方政府”是指狭义上的政府，即指国家中央和地方的行政机关，而且是具有行政权力，负责履行国家职能的行政机构。
（二）行政审批与行政审批制度
厘清行政审批的涵义，是对其进行深入研究的基础。学术界关于行政审批的概念尚未给出统一的界定，各界学者也都是从不同学科角度给行政审批下定义。目前被广泛认可的定义主要从经济学、公共管理学、行政法学三个学科角度来阐述。从经济学角度来看，行政审批被称为政府管制或政府规制，指政府对公共物品，微观经济的宏观调控。从公共管理学角度来看，徐湘林认为行政审批是行政机关通过发放许可证的方式，依法授予行政相对人一定的行为资格，属于一种政策执行行为。①从法学角度来看，法学界认为行政审批即是行政许可。②2001 年12 月 11 日，国务院发布《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》，将行政审批定义为：“行政审批机关（包括具有行政审批权的其他组织）依法审查自然人、法人或其他组织提出的申请，准许其从事特定的活动，承认其资格资质，明确其特定民事关系或者特定民事权力和行为能力的一种行政行为。”笔者综合各学科及国务院给出的界定，将行政审批定义为：行政机关（或具有行政审批权的组织）依据法律、法规、行政规章、相关文件，对行政审批相对人提出的从事某种行为、获得某种权利或资格的申请进行审查与批准的限制性管理行为。
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第二节 行政审批制度改革的相关理论基础
一、治理理论
20 世纪末，治理理论逐渐兴起，它以一种全新的政治分析框架，替代了传统的政府统治理论与市场模式理论，对传统理论进行反思与超越。治理理论是政府面对社会的政治、经济、意识形态发生的变化时，所做出的理论与现实的回应。制度分析学派的代表奥斯特罗姆提出“多中心”治理理论。具体来讲，单中心治理理论认为政府是管理社会公共事务的唯一主体。而多中心治理理论则认为在对社会公共事务进行管理的过程中，不只有政府一个主体，而是包括中央政府、地方政府、社会中介组织、团体机构、公民在内的多个主体。因为处于利益分化与公民需求多元化的新时代，以政府为单一主体的治理模式已无法应对当前社会日趋复杂的现状，政府势必要同社会组织、团体机构和公众联合，携手共创未来发展蓝图。因此，从多元的治理主体角度来看，治理理论为政府改革拓宽了视角，它汇集多个治理主体的智慧与力量来解决现实问题，引领未来公共管理的发展潮流。
十八届三中全会明确了全面深化改革的总目标，且首次在国家文件中提到“治理” 概念，蕴含了国家执政理念从“管理”到“治理”的转变，体现了国家管理理论与实践的创新。这一理念的转变，也为日后我国地方审改工作的持续推进，提供了崭新的思路与方法。
二、制度变迁理论
制度变迁理论是指旧制度无法应对当前日益复杂的社会环境，除了外界环境的变化以及自身理性程度的提高，人们还不断对旧制度提出新要求，以期望预期收益的增加。（此时也可将此过程等同于“制度创新”，但制度变迁理论不等于制度创新理论，它其实是对制度创新理论的修正。）当制度的供需相对平衡时，制度处于稳定状态；当制度供需不平衡时，制度变迁就会发生；当制度变迁的预期收益小于成本时，作为经济人的行为主体，出于自身利益的考量，会出现抵触甚至阻碍制度变迁的态度与行为。
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第二章 我国地方政府行政审批制度改革的现状分析
第一节 我国地方政府行政审批制度改革的历史沿革
一、制度预构建阶段（1978—2001）
改革开放之前的计划经济时期，行政审批的概念尚未形成，它以政府的行政权力对市场进行微观干预形式存在。十一届三中全会后，1978—1982 年，改革的主要举措是进行权力的下放，扩大地方的计划管理权，扩大企业的经营自主权。1983—1988 年，改革的重点是下放权力与减少审批层次。1988—1997 年的改革重心放在经济领域。其中，1992 年十四大的召开确立了市场经济体制改革的目标。1993 年的全国人大八届一次会议上指出要调整好政府与企业的关系，强调政府对企业的间接管理，尽量精简行政审批事项。1997 年，深圳率先在全国开展审改工作 ，标志着地方审改的正式启动。1999 年，浙江成立第一个行政服务中心。自浙江政务服务中心成立以来，这种新型一站式服务机构在全国范围内得到推广。2000 年，北京、成都、青岛、浙江、安徽、广东等地审改工作陆续展开。此阶段地方行政审批制度尚未确立，但在中央强劲的改革势头下，地方实施的改革探索与实践日益增多，为地方行政审批制度的确立打下了坚实基础.
二、制度初步构建阶段（2001—2004）
2001 年中国加入 WTO 后,国务院发布了《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》与《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》文件，初步确立了行政审批制度，并给出行政审批官方界定。据 2002年、2003 年国务院下发的文件可知，2002 年，取消 789 项行政许可。2003 年 2月，取消行政许可 406 项、改变管理方式 82 项。①2003 年 8 月，通过行政许可法，对行政许可的适用范围及相关内容给出明文规定，这是我国在行政法治建设上的一个重要里程碑，将我国审改引向规范化、法制化轨道。2004 年 5 月，国务院取消审批事项 385 项、改变行政管理方式 39 项、下放审批事项 46 项。②2004年 7 月，行政许可法正式公布施行。该项法律对我国行政审批机关与行政人员依法行政、廉洁奉公、遵纪守法起到了监督与制约作用。同年，温州等地的审改实践工作持续推进。
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第二节 我国地方政府行政审批制度改革取得的成效及特点
一、我国地方政府行政审批制度改革取得的成效
地方政府开展审改以来，取得了相当不错的进展，总体来讲，主要在简政放权的力度上、审批效能上、行政审批方式上、政务服务透明度以及企业和群众的获得感等五个方面成效明显。但由于各地情况不同，为了使改革的成效反映的更直观、更具代表性，本文首先以全国 30 个省级行政区作为搜索对象，统计当前手中拥有行政权力的主要类型及其数量，然后特选取各省级政府的发改委部门作为搜索对象，从政务公开的角度，展示各省级行政区其中一个部门的行政许可权保留情况，进而展示我国地方审改的总体情况。接着笔者根据 2019 年最新公布的城市等级划分名单，以城市等级的划分为基础，从一线到四线城市中选取代表城市，对其在改革方面取得的成效进行分析。选取如下城市作为代表：一线城市：上海和天津；二线发达城市：济南和重庆；二线中等城市：石家庄和哈尔滨；二线较弱城市：南昌和温州；三线城市：银川和鞍山；四线城市：焦作和咸阳；然后以选取的各市级政府简政放权以来手中行政许可权数的变化，展示地方政府权力下放的情况。具体如附录 1。
（一）地方政府简政放权力度持续加大
简政放权五年来，不少地方政府取消和下放行政权力数超过 70%，简政放权力度持续加大，权责清单加快落地，简政放权向纵深推进。据 2014 年—2018 年各级地方政府网站陆续公布的权责清单可发现，截至目前，全国 30 个省级行政区已全部公布行政权力清单（如图 2-1）。行政权力中主要包括行政许可权、行政处罚权、其他权力及余下类别权力等。行政权力清单中占据比例以行政许可、行政处罚、其他权力为主，当前手中拥有权力最多的地方政府是青海省，权力高达 7488 项，而安徽省拥有的权力数最少，仅有 1458 项。云南省、吉林省三者占据比重达 90%以上，其中北京市行政许可所占比重达 46%，青海省、天津市行政许可所占比重仅为 5.5%左右。在此基础上，继续对省级层面各发改委部门所持行政权力数和行政许可权进行统计（如图 2-2），可发现，青海省发改委拥有的行政权力数以 99 项居于最多，北京市发改委仅拥有 13 项行政权力。而其中广东省、北京市发改委的行政许可权数是 0，说明这些地方真正将简政放权工作落到了实处，不仅如此，多数地方也将审批权大多划归行政审批局，部门内仅保留必要审批权，甚至不保留额外审批权。
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第三章 深化我国地方政府行政审批制度改革的对策 ..................... 48
第一节 推动顶层设计与地方审改探索良性互动和有机结合 ............ 48
一、中央制度安排与地方政府改革试点有机结合.................. 48
二、中央指导与地方政府审批模式创新有机结合.................. 49
第三章 深化我国地方政府行政审批制度改革的对策
第一节 推动顶层设计与地方审改探索有机结合
新时代下，我们应深刻认识到地方审改面临的新形势、新任务，我们要提出新思路，更要有新作为。纵观审改之路可知，当前的改革不同于改革初期“摸着石头过河”的改革模式，它是一项系统性工程，既要有中央“自上而下”顶层设计的支撑，更要有地方“自下而上”改革动力的倒逼。因此，若想最大限度推进地方审改，需要推动中央的顶层设计与地方审改探索的良性互动、有机结合，上下同心协力、攻坚克难，使中央与地方审改步伐齐头并进。
一、中央制度安排与地方政府改革试点有机结合
中央政府与地方政府是制度供给的唯一主体，且中央作为地方制度供给的主要主体，为地方政府源源不断得输送改革的物质与精神力量，支撑地方审改的顺利推进。但正因为中央作为其主要的制度供给主体，当中央的制度安排不足时，会直接导致地方审改的停滞与迷失，甚至阻碍我国审改的整体推进。因此，尽快制定科学、合理、统一的地方审改方案已刻不容缓。但因为各地情况有所不同，审改方案不可能在各地同时推进，所以，一方面，在局部区域进行审改试点，以点带面落实中央审改方案，并以中央的制度安排作为地方试点的保障与航标，深入推进各地审改工作。另一方面，中央的制度安排在保障地方审改试点顺利推进的同时，不断总结地方审改试点单位的先进经验与不足，不断完善与创新中央的制度供给，同时动员部署在更大范围内进行审改试点工作.
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结论
经过 40 年“摸着石头过河”的探索，中国行政体制改革积累了丰富经验，许多经验对以后的各项改革都具有指导意义，而行政审批制度改革是在吸取过去40 年经验的基础上进行的，在这个过程中，确定了指导思想，提出了基本原则，制定了基本方案，进行了科学设计，精心安排了具体部署与实施举措，从而保证了审改的持续推进。我国的改革注重从实践中寻找方法，在借鉴中找寻规律，从探索中创造模式，在“摸着石头过河”的过程中，我国政府不断进行分析与总结，从而找到属于自己的改革道路。尽管改革过程是艰苦的，但地方审改始终坚定不移地朝着一定方向迈进，尽管在这一过程中面临形形色色的挑战，而且某些环节也会有反复，但通过央地的共同努力，改革取得的成效确实让企业和群众由衷感到欣慰，而且随着地方审改的深入推进，这种曲折性变化正是社会变革过程中螺旋式进步的标志，所以对于改革来讲，即便再微小的进步都值得所有人为之努力。
面对地方审改这个论题，本文从审改的相关概念着手，通过对我国地方审改的基础理论及改革历程进行梳理，抓住地方审改的发展前沿并进行跟踪研究。然后研究与分析地方政府审改的典型举措，并对其进行理论提升。同时明确当前审改存在的主要问题，并对阻碍地方审改的影响因子与约束条件进行追根溯源。最后借鉴国内外先进性的改革经验，结合时代的特点，本文提出了解决这些问题的对策，希望能够为我国地方审改的整体性发展提供研究思路，更加期待能够为地方政府的改革尽一份微薄之力。
参考文献(略)