第一章 概念阐释与理论基础
1.1 相关概念界定
1.1.1 履职评估
履职评估即政府工作部门职责履行情况评估，起初是“为科学评估各级政府部门机构编制配置及执行情况，进一步优化机构编制资源配置，提高机构编制执行水平，促进政府效能建设进行的评估”，2010 年重庆市编办根据中央编委《关于开展地方政府机构改革评估的通知》及重庆市《关于对市政府部门“三定”规定执行情况进行监督检查的通知》要求，对政府工作部门履职情况进行评估；《山东省政府部门机构编制评估办法》将机构编制评估定义为“机构编制部门按照法定管理权限，运用科学方法，对各级政府部门机构编制配置及执行情况进行评价并做出结论的制度”。2015 年 2 月，《宁夏回族自治区政府部门职责履行评估检查暂行办法》明确提出“政府部门职责履行评估检查工作的重点是对政府部门职责落实、职能转变、简政放权、依法行政等情况进行评价和检查，政府部门职责履行评估检查的对象是县级以上各级人民政府工作部门”。
2017 年山西省 Z 县印发《Z 县工作部门履职（机构编制配置与执行）情况评估方案》，通过全面对行政资源进行摸底，为调整分配行政资源提供科学准确的依据，进一步优化行政机构和事业单位内部管理方式、促进政府职能转变、强化三基建设等，丰富和发展了履职评估的内涵和外延。
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1.2 理论基础
1.2.1 公共管理模式的嬗变
公共管理模式经历了从原始服务型公共管理到统治型公共管理再到管理型公共管理，最后发展到现在的服务型公共管理模式的演变过程，从公民权利视域来看，原始服务型公共管理强调公共管理的工具性而对公民权利的主体性与参与性有所忽视；统治型公共管理源自公民权利式微；随着公民权利的回归，管理型公共管理注重公民权利的目的性与工具性的结合；现代服务型公共管理代表着公民权利的复兴，是对统治型公共管理模式下强调国家至上和管理型公共管理模式下强调效率至上的突破。
从理论背景和改革实践来看，20世纪70年代末英国率先开始的新公共管理运动，包含了政府政务外包、重构官僚组织、权力下放、绩效管理等改革实践，到 20 世纪90 年代，“顾客中心论”成为改革的指导思想，由市场取向的政府改革转向以质量和顾客满意为目标的政府再造。但是，新公共管理理论对结果导向和绩效的过分推崇，容易使政府部门的核心价值发生扭曲，背离公共意志。②一方面，管理型公共管理倡导的注重效率常常成为侵蚀公民权利的借口，为克服这一局限，新公共服务理论应运而生。现代服务型公共管理理念服务于公民而不是顾客，注重的是人而不是单纯的生产率，所作所为是为增进公益而不是为自身谋利；另一方面，政府作为公共行政部门而非企业，在服务型政府建设过程中，其产出在技术处理上不可能采取企业高度量化、统一的评价标准和考评模式来衡量，在价值层面也不允许政府以单纯可量化的指标如 GDP、引进企业规模、资金注入量等来取代政府责任。如何优化职能配置、落实权责清单制度，在机构运行与人员履职层面发力，推进放管服、简政放权、事中事后监管改革，促进服务型政府建设，是政府部门履职评估的应有之义。
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第二章 Z 县履职评估实证分析
2.1 数据来源与样本介绍
Z 县位于山西省东南端，总面积 2023 平方公里，常用耕地面积 40858 公顷，约占山西总面积的 1.2%。东西宽 62.75 公里，南北长 58.85 公里，自古为三晋通向中原的要冲。该县下辖 14 镇 3 乡，634 个行政村（居委会），18.98 万户，户籍人口 49.42万人。2014 年，该县主要经济指标排名均居全市前列，地区生产总值完成 218.5 亿元。Z 县矿产资源丰富，以煤为主，依次有铁矿、硫铁矿、铝土矿、白云岩、石灰岩、水晶、萤石及铅锌矿等。
2017 年 2 月，为全面深化行政管理体制改革，促进基层各部门全面履职到位，进一步提高行政效能，转变工作作风，根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》《山西省机构编制管理规定》和机构编制管理相关政策，山西省 Z 县印发《Z县工作部门履职（机构编制配置与执行）情况评估方案》，率先在山西省开展县级政府履职评估工作。
为进一步探讨地方政府履职评估情况，深入研究政府工作部门内部行为，笔者跟随导师“Z 县工作部门履职评估研究”课题组前往 Z 县进行调研，本课题受到该县县委县政府的广泛支持和密切配合。在履职评估指标体系设计完成后，课题组首先在 3 个试点单位发放、说明填写要求；为完善指标体系，又将试点单位扩大到 9 个，再次发放评估表，说明新修订后的指标和表格的填写要求，在此基础上获得 Z 县编办、政法委（综治办）、旅游发展委员会、安全生产监督管理局、工商和质量监督管理局、教育局以及 C 乡、J 镇和 H 镇 2 个党群部门、4 个政府工作部门和 3 个乡镇样本的相关数据材料。材料获取方式为该县工作部门履职评估表、自评报告及课题组实地观摩调研所获取的访谈材料。本文主要对该县 4 个政府工作部门履职情况展开分析研究。
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2.2 分析框架与指标体系
地方政府履职评估内容主要涉及部门职责配置情况、部门职责落实情况、部门履职效果、机构编制配置执行及人员情况、内设机构配置及运行情况、所属单位设置及运行情况以及其他需要评估的内容。在指标体系构建中，设置职责执行、机构情况、人员情况、机制运行四项为一级指标，下设 11 个二级指标和 43 个三级指标，具体情况见下表：
四个一级指标之间的逻辑关系是：首先，部门应明确职责；其次将部门全部职责分解到各内设股室或所属事业单位；各股室（所属事业单位）承接相应职责后，是否又分解到了个体工作岗位，依据岗位检测编制人员；在职责分解和承接完毕后，检测工作流程，内部以及外部协调流程。
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3.1 履职评估现状分析.................................... 35
3.1.1 以机构编制评估为出发源头 ............................... 35
3.1.2 评估工作开展取得一定成效 ............................... 3
第四章 县级政府履职评估体系再构建 ............................................ 41
4.1 体系构建的一般性描述................................. 41
4.1.1 体系设计的价值内涵 .............................. 41
4.1.2 体系构建的指导原则 ................................ 42
第五章 推进县级政府履职评估的对策建议 ....................................... 48
5.1 推进行政价值重塑，打破源流桎梏......................................... 48
5.1.1 从管理行政向服务行政转变 .................................... 48
5.1.2 从效率导向向效能导向转变 .............................. 49
第四章 县级政府履职评估体系再构建
4.1 体系构建的一般性描述
一方面，国内关于政府组织绩效的评估,大多数忽略了政府内部行为对组织绩效的影响,忽略了作为政府组织形成和运行规则的内部制度安排对政府“产出”的影响。而另一方面，现有的履职评估主要以机构编制评估作为机构编制部门服务有关部门单位的重要举措，对于评估结果运用具体操作起来有一定的难度，虽取得了一定成效，但评估中也遇到了一些困难和问题。对于下一步如何继续深化评估工作，提高评估的合理性、科学性，需要进一步研究与思考。国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组 2004 年提出的一套“适用于中国地方政府绩效评估的指标体系”，由职能指标、影响指标和潜力指标 3 个一级指标以及其他若干二级、三级指标构成,是目前国内最有影响力的政府绩效评价指标体系，对于全面系统评估地方政府尤其是市县政府的绩效和业绩具有适用性，①对于县级政府履职评估体系的构建也有一定的借鉴意义。
本章旨在以现有履职评估体系和绩效评估经验为依托，探索构建一个科学、合理、可操作性较强的评估体系。
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第五章 推进县级政府履职评估的对策建议
“推进行政价值重塑，是实现国家治理现代化这一国家层面诉求与政府层面改革相耦合的重要途径”。②行政价值一定程度上决定了履职评估的发展方向和延展深度。今天，虽然行政体制改革已经“步入了一个着重研究技术性、功能性问题的过程，像绩效管理、执行力提升、合作治理、政策制定与执行等占据了研究的大部分空间”。③但是，如果不能从本质上实现突破，即实现价值理性的回归，那么对技术问题的探讨将会收效甚微，为此，必须进行行政系统价值重塑，实现价值理性回归本原。
5.1.1 从管理行政向服务行政转变
十八大报告明确提出建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的政府改革目标，十九大报告进一步提出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。④在新一轮机构改革进程中，不论是配套机制的建立、履职过程的管理还是公共服务的提供，必须牢牢树立以人为本的行政理念。
另外，有些公务员自身的职业能力水平有限，不注重提升自己，无法应对日益繁杂的工作要求和快速发展的电子政务，运用高速发展的信息技术提供信息和服务的能力较为欠缺，创新能力不足，在提供服务的过程中显得力不从心，使得群众日益增加的服务需求与服务水平偏低的矛盾越来越突出，因此必须增强领导干部重视程度，加强业务培训，健全和完善退出机制，倒逼公务员改进履职态度、提升履职能力。
参考文献(略)