第一章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
当前中国是全球最大的烟草生产和消费国家，吸烟人数突破 3 亿，烟民在全世界吸烟总人数中所占比重为 33%，其中男性烟民有 3 亿人，女性烟民近 2000 万人[1]。庞大的烟民数量背后隐藏的是巨大的健康隐患。根据世界卫生组织的报告，我国每天有大约3000 人因为吸烟所引发的疾病失去生命。这一数值已经远远超过了其他因素所导致的死亡人数[2]。根据学者预测，如果我国目前的吸烟现状得不到改善，到本世纪中期，中国每天死于吸烟所引发疾病的人数将会是现在的三倍[3]。值得注意的是，在饱受吸烟对健康所造成的巨大危害的人群中，有相当一部分群体并不是直接的抽烟者——我国有超过7.4 亿人正遭受着二手烟的危害，特别是未成年人和女性，更容易因为吸食二手烟而遭到损害。基于以上现实背景，有效执行公共场所禁烟政策具有极为重要的现实意义。
具体到广东省广州市，根据 2002 年的一项调查，在 15 岁以上的人群中，有近四分之一的受调查对象有吸烟的习惯，且主要为男性，女性的粗吸烟率仅为 1.5%。2004 年广州市总吸烟率为 22.7%，现吸烟率为 19.9%[4]。2009 年广州市 15 岁以上居民吸烟率为21.04%，被动吸烟率则高达 30.08%[5]，在公共场所非吸烟区看到吸烟行为的比例为34.60%[6]。2011 年卫生部出台了公共场所禁烟的相关细则后，有学者重新调查了广州市居民的吸烟情况，但结果并不乐观。根据该项调查显示，该年度广州居民的吸烟率为 22%，与十年前相比仅下降了不到 3%，男性仍然占吸烟居民的绝大多数。此外，许多受访者表示在工作场所以及其他公共场所遭遇二手烟的现象仍然较为普遍，这样的现状值得我们警醒[7]。
近年来，为了实现室内公共场所的无烟化，社会各界人士付出了巨大的努力：在每年的两会上，时常能听到人大代表呼吁加大公共场所禁烟力度、细化相关配套措施的呼声；人民日报、新华社等具有影响力的媒体频频发表社论呼吁人们重视公共场所禁烟[1]；国务院法制办公室及各级政府法制部门也充分重视公众对于控烟的诉求，积极进行社会调查并拟定相关细则。从国家层面来看，政府控制烟草产品的生产、消费，不仅是履行保障公共健康义务的要求，更是提升居民幸福感、落实以人为本施政方针的应有之义。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内研究现状
现阶段，国内学者的研究通常基于全局性视角，侧重对公共场所禁止吸食香烟政策进行国家层面的立法分析，但对于某一地区的具体政策执行问题却关注不多。从目前已有的成果来看，学者们大多从经济学、公共管理学等角度来摸索与总结出完善措施。 目前，国内对于禁烟政策的研究主要集中在以下几个方向：
针对禁烟政策的实施效果，冯雅靖，董文兰等（2013）指出，就北京公共场所的吸烟状况来看，在禁烟政策颁布施行之后的三个月内并未呈现明显的改善。对此，两位学者提出了以下建议：首先，进一步调查禁令未能取得明显效果的原因及其影响因素，进行长期的动态监测，开展禁烟政策的阶段性评估。其次，完善处罚条款，明确监督检查机构，加强政府引导以提高公共场所控烟措施的普及程度[1]。刘艳勤（2014）指出，我国公共场所禁烟政策自颁布以来，一直未得到有效的执行。其从我国公共场所禁烟政策执行现状入手，对禁烟政策执行中的阻力因素进行分析，从而提出相应优化对策，以推进我国公共场所禁烟政策的执行[2]。
针对大众对禁烟政策的认识与支持方面，马力路遥，鲁篱（2013）指出，正是因为我国民众对吸烟行为影响的认识太过“浅薄”，造成了禁烟法令长期得不到积极遵从。同时，对烟草危害的认识不到位，亦是政府部门总体来说控烟疲软、控烟法规漏洞百出的重要原因之一[3]。苏黛丝，许宇翔等（2013）通过实际调查得知，汕头市受调查人群公共场所全面禁烟支持率较高。通过对影响支持率的因素进行调查得知，文化程度、吸烟危害认知和禁烟知晓是影响公共场所全面禁烟态度的重要因素。因此，在未来对公共场所禁烟政策的修订过程中，还应当充分考虑公众的接受程度，以多样化的方式向居民宣传吸烟的危害，充分揭示二手烟对人体健康的威胁，在力所能及的范围之内为烟民提供戒烟的精神和物质帮助[1]。
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第二章 相关概念与理论基础
2.1 公共场所禁止吸烟和禁烟政策的涵义
2.1.1 公共场所的定义
在对公共场所禁止吸烟的涵义进行诠释之前，应先界定公共场所的具体含义。通常所说的公共场所，分为广义与狭义两种类型。首先，从广义角度来讲，公共场所包含了社会成员开展各类社会行为、从事社会交往的地点。对公共场所的内涵可以从以下几方面综合考量：其一，从公共场所的特征来看，其具有人口密度大、人员流动频繁的基本特点；其二，从公共场所发展水平来看，一国公共场所的整体面貌与该国的经济发展水平息息相关，经济水平直接决定了公共场所所提供的各种基础设施；其三，从公共场所的功能来看，所有的公共场所都承担着相同的基本功能，即娱乐、社交、学习、工作等方向；其四，从公共场所环境的影响因素来看，除公共场所的管理者、经营者所提供的基础设施之外，公共场所的环境与公众的利用行为、利用习惯也具有密切的关系，例如，环保意识较高的地区，其公共场所的卫生状况一般相对较好，不仅如此，公共场所还是一国对外展示精神面貌的重要窗口，在前文所提到的一项社会调查中，不少居民就认为应在北京夏季奥运会期间充分执行禁烟的政策，为到国内观赛的各国友人留下积极的印象。最后，从公共场所的界定标准来看，场所的面积无法决定其是否属于公共场所，一方面，公共场所面积可以较小，例如公共交通工具；另一方面，公共场所的面积也可以很大，如各类学校、医院、电影院、广场、写字楼、网吧以及酒店等众多场所均在公共场所的范畴内。
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2.2 公共场所禁烟政策的理论解释
2.2.1 公共场所禁烟的必要性
首先，保障公共健康、在公共场所控烟是我国落实相关国际公约的必然要求。依据国际法的规定，作为国际公约的缔约方，中国不仅需要协助国际组织开展相应活动，还需要通过本国法律法规来落实公约的具体条款。随着国际社会对公共卫生问题的日益重视，WHO《烟草控制框架公约》获得了越来越多国家的认可。2003 年中国政府正式签署《公约》，并在两年后作出正式声明，承诺在本世纪的前十年末对公共场所全面禁烟。自从加入《公约》以来，中国政府在公共场所禁烟方面投入了巨大的资源。从理论上丰富对这一领域的研究，将有助于继续深化我国在这一方面的认识。回顾现实，中国的控烟形势依旧十分严峻，仍有许多困难需要克服，面临着文化、经济以及制度性障碍，尚未达到 WHO 所设置的控烟框架标准。正因如此，公共场所全面控烟工作在目前具有现实紧迫性。
其次，公共场所禁烟作为改善公共卫生的重要举措，有利于提升社会公众的素养和社会文明程度。一方面，虽然吸烟有害健康的标语传播已久，但并未深入人心，许多烟民并未真正意识到长期吸烟对身体所造成的损害，加之许多违反常识的吸烟理论在民间广泛传播，社会公众并未在整体上形成对公共场所禁烟的全面认识。公共场所禁烟有利于提升居民对于禁烟知识的认识，引起民众对于健康的重视。另一方面，烟草及其制品的销售关乎行业发展与政府税收，相关主体碍于经济利益和税收压力，宁愿以牺牲公共健康为代价来换取眼前的效益。这反映了社会精神文明、政府执政能力仍然有待提高。从根本上来讲，实施公共场所禁烟，是将社会公众的生命健康权作为更高位阶的权益进行保护，呼吁全社会民众共同维护健康权益。
最后，公共场所禁烟政策事关国家的根本利益，这样的国际利益体现在每一个公民的个体利益之中，是以人为本施政方针的重要体现。一个良好的社会应当充分保障每个公民自由健康发展，尽管公民具有抽烟的自由，但现代社会中并不存在不受限制的自由，个体的生命健康应当在一定程度上优先于吸烟的行为自由而得到保护。基于以上原因，政府有义务营造良好的社会氛围来为公民创造健康生活环境。
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第三章 广州市公共场所禁烟政策执行的现状分析............................. 243.1 广州市目前执行的禁烟政策....................................24
3.2 广州市禁烟政策的执行现....................................26
第四章 国内外公共场所禁烟政策执行的经验借鉴.................................. 43
4.1 国外公共场所禁烟政策执行的经验.............................43
4.1.1 新加坡公共场所禁烟政策执行的经验....................................43
4.1.2 英国公共场所禁烟政策执行的经验.................................44
第五章 完善广州市公共场所禁烟政策执行的对策............................ 50
5.1 建立多部门协调执法机制，明确执法部门职责...........................50
5.2 加强对执法人员的培训力度，提高执法人员专业性与积极性................................50
第五章 完善广州市公共场所禁烟政策执行的对策
5.1 建立多部门协调执法机制，明确执法部门职责
根据新加坡与英国禁烟执法的经验，广州市 15 部门联合执法的制度应当向专门化、专业化的方向发展。专门化，是指在现有政府职能部门的基础上，建立一个专门的执法队伍。专业化，则是培养针对禁烟政策执行的专业执法人员，对执法人员进行培训。具体而言，广州市机构人员改革应从以下几方面展开。
第一，由于公共场所的禁烟工作涉及经济发展、卫生管理、交通等多个领域，而非政府组织并不具有行政管理职能，因此，如果由公益组织主导开展禁烟工作，则面临着较大阻碍。由广州市政府为核心主管禁烟工作，一方面符合我国《地方组织法》对政府职能的规定，另一方面有利于推进禁烟政策的执行，提高禁烟政策的公信度。
第二，应当形成多个职能部门互相协调、联动执法的机制，形成执法网络。如上所述，禁烟执法涉及多个政府职能部门，由于《地方组织法》已经对各职能部门的职责进行了概括加列举式的规定，因此，在涉及到社会管理的多个领域的执法任务时，势必要联合相关的职能部门进行联合执法。而目前广州市《条例》对于公共场所禁烟的执法机构职责的规定并不明确，仍存在模糊之处。因此，为避免多头管理带来的行政不作为，广州市应当尽早明确相关部门的职责，出台《条例实施细则》，对《条例》尚未明确规定的内容予以细化。根据目前《条例》的规定，爱卫会负责禁烟执行的统筹协调，在联合执法时应当及时通知各职能部门，完善协调工作机制。
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结论与不足
1、结论
参考文献（略）