多中心治理视角下社会组织发展现状及对策行政管理研究——以杭州市为例

本文是一篇行政管理论文，本文以杭州市为例，以国内社会组织的相关条例和政策的变化为宏观视角，通过实证问卷调研为研究方法，分析杭州市不同阶段、不同地区和不同类型社会组织发展现状、发展的优势和存在的问题，并以此来归纳杭州市社会组织发展特有的模式。

第一章绪论

第一节研究背景与研究意义
一、研究背景
（－）社会发展时代背景
近年来，社会组织这一概念被广泛研究和运用。国外通常称之为非政府组织、非营利组织、第三部门等。在国内，对这一概念有过很多提法，从最早的社会中介组织到后来的民间组织，但社会组织作为特定涵义的词被首次提出是在党的十七大报告中，主要指除政府和市场之外的“非营利组织”、“非政府组织”、“民间组织”或“第三部门”的统称，但不包括企业等营利性组织，家庭等亲缘性组织和政党、教会等政治性、宗教性组织。本文中涉及的社会组织概念，主要是指以开展公益性活动为自身目标和存在价值，具有非营利性、志愿性和自治性并独立于政府行政部门和市场之外的社会团体、基金会和民办非企业单位。
自20世纪70年代以来，全球范围内出现的市场化、民主化浪潮此起彼伏，社会组织作为应对市场失灵和政府失灵的有效机制而备受推崇。社团革命的兴起使得社会组织在西方国家快速发展。西方各国在探索社会组织理论研究、政府与社会组织关系模式等方面取得了大量的成果。社会组织致力于各种社会问题和全球性问题的解决，贏得了社会公众的广泛认可和信任，在各国市场经济发展和民主化的进程中发挥着越来越大的作用。
同时，我国的社会组织悄然兴起，并且在社会转型中扮演着重要的角色。国家从顶层设计出发，对社会组织的发展进行了一系列部署，从中共“十八大”提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，到2016年国家“关于改革社会组织管理制度，促进社会组织健康发展的意见”，再到中共“十九大”强调要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平都积极推动着地方政府推进社会组织的发展。从改革管理体制到发布各类政策，无一不展示着社会组织在现代社会建设中的重要地位。
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第二节社会组织国内外研究现状
一、国外相关研究
20世纪70年代西方社会遭遇福利国家危机以来，各国在对社会组织的研究中，形成了以下几种较为公认的理论和模式。
（一）关于社会组织形成与发展的动因
1、政府/市场失灵理论
失灵理论来自经济学家伯顿韦斯布罗德对于社会组织的经济学解释。他通过“需求一供给”范式的分析，认为政府、营利部门和社会组织三者在特定需求的满足方面存在着可替代性。由于公共物品的非排他性、非竞争性和非割裂性凸显出市场追求利益的本质缺陷，使市场在调解和满足公共性事物上作用失灵。而另一方面，政府本身为了完成行政任务所建立的庞大的官僚体系，以及由这种体系带来的在社会公共事务上低下的运行效率，让政府在承担部分社会公共事务的同时，无法完全满足公众的公共性需求。在这种政府和市场职能失灵或部分失灵的情况下，公共产品就需要第三部门（社会组织）来进行提供。
2契约失灵论
美国学者汉斯曼从合约失灵理论出发研究了社会组织形成与发展的动因。他认为，生产者和消费者所拥有的经济信息不对称导致由营利组织构成的市场竞争可能是无效率的，即产生契约失灵现象。他提出的“不得分配盈利约束”的概念被认为是社会组织区别于营利性组织的重要特征，该概念解释了不以营利为目的的政府和社会组织能够抑制一些市场主体的机会主义行为，从而维护了消费者的利益。

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第二章理论分析框架：多中心治理理论模式

第一节多中心治理理论的基本内容

1.多中心治理的起源
多中心这个概念最先是由博兰尼在《自由的逻辑》中提出，在他眼中，多中心组织是这样一种模式：很多独立的个体通过互相触碰和适应，在遵守规则的基础上规置其相互之间的关系。他区分了指挥和多中心两种不同的秩序，单极权威即指挥的秩序是通过自上而下的形式来维持自身的运转，多中心秩序是在遵守一定规则的前提下独立、平等地合作与协调，从而整合各自的关系。博兰尼认为后者才是真正意义上的自由。奥斯特罗姆夫妇进行了更深入的诠释，在继承博兰尼社会秩序理论的基础上，提出了多中心政治体制的模式，他们强调各个在平等而独立的决策中心的互动，即使有竞争关系，它们依然重视彼此，并通过合约来解决矛盾。多中心治理体制以自主治理为基础，强调各个主体的自发性。该制度打破了单中心的权力格局，组建了由多中心主体形成的治理网络，共同进行社会治理和提供公共服务。
二、多中心治理的内涵
第一，多中心治理理论认为公共物品或服务供给的主体和治理手段是多样化的。首先，多中心治理存在着多个地位平等、相互独立的主体，每个主体享有规则的制定权和执行权，并参与到公共物品或公共服务的决策、生产和消费过程中去；其次，多中心治理中治理的手段是多样化的，纵观西方国家政府与市场关系的演变，人们总是会局限于完全以政府为中心或完全以市场为中心的思维，然而在以政府为中心的治理模式中容易造成公共物品和服务的垄断供给，产品的丰富性不够，在政府不断增加财政投入的同时导致效率低下，贪污腐败问题也接踵而至。而市场以追求利益为导向，以它为核心提供公共产品和服务，也会出现公共性的缺失和公共利益不足等问题。因此，多中心治理模式能够同时满足政府的公共性，市场的需求回应性，社会组织的公益性以及广大公众的积极参与性，在多个主体中共同参与社会治理。
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第二节多中心治理理论运用于社会组织分析的适当性
自主治理与合作治理是多中心治理的核心。自主治理的基本标志是公民社团的存在和发展。社会组织作为一种社会主体力量参与社会治理，是政府与社会组织合作的内在要求。由此可以看出，社会组织的发展契合了多中心治理的理念，它是社会治理必不可少的一员。本文主要运用多中心治理理论来研究社会组织的发展问题，其中，社会组织的自主治理是基础，符合多中心治理以自主治理为前提的理论研究，政府与公众作为多元主体中的重要角色与社会组织一起共同治理社会。
一、社会组织是多中心治理架构的重要主体
多中心治理的思想对应着单中心的权威治理结构，其主体是多个决策中心，包括中央政府单位、地方政府单位、各种政府派生实体、各种社会组织、私人机构及公民个人，社会组织通过发挥整合社会资源、提供公共服务、参与社会事务管理等作用，不断激发整合社会活力、自主力和创造力，与其它主体共同提供适应社会快速发展所需的个性化、人性化和多元化的公益产品和服务。社会组织作为多中心治理架构的重要力量，主要通过三种模式发挥自身作用，参与社会治理，首先是独立模式，社会组织在这种模式下只是从自身角度出发，为社会提供力所能及的帮助和公共服务；其次是互补模式，即社会组织开始寻找与政府目标的契合点，挖掘自身与之互补的公共物品和服务；最后是参与模式，即社会组织以平等的地位参与到政府的决策、政策议程的制定和实施过程。
二、发挥政府对社会组织的引导型职能
在多中心治理视角下，政府部门的角色从“龙头老大”转向“掌舵”，社会组织则出现了从默默无闻的被管治到平等参与社会事务的变化。学术界认为，政府的引导型职能应发挥以下功能：一方面，政府需要在公共事务的治理中发挥引导功能，主要表现为建构政府、市场、社会多元主体共同治理模型；另一方面，政府在该种模式中把握整体方向，通过“元战略”的确立而完成对社会治理过程的总体引导。当前，政府在社会组织发展过程中主要发挥监督管理、业务上的指导和扶持作用。随着国家治理现代化的推进，政府首先对双重管理体制进行了改革；其次，各地积极培育发展社会组织，主要有政策法规的完善落实、公益创投、政府购买服务、社会组织孵化机制等形式。
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第三章杭州市社会组织发展情况和实证研究............19
第一节杭州市社会组织发展概况...........19
一、杭州市社会组织发展环境及概况............19
二、多中心治理视角下的杭州市社会组织发展历程..........20
第四章多中心治理视角下杭州市社会组织发展路径探索............47
第一节促进政府职能转变是先决条件...............47
一、完善法律法规，加快政策落实............47
二、明确“规划”角色，发挥引导职能.............48
第五章结语与展望.............57

第四章多中心治理视角下杭州市社会组织发展路径探索

第一节促进政府职能转变是先决条件
多中心治理理论认为，理想的社会公共事业运行模型，政府不是单一的治理主体，而是同时存在政府、市场、社会参与公共事务的治理与其供给的过程。其中，政府与市场、社会不是对立式，而是合作式的相辅相成。公共物品和服务通过政府、市场和社会组织之间的竞争和合作促进发展，为公众提供更好的服务。政府中介者的角色主要致力于完善各类法律法规、社会政策，为社会组织、公共事业的发展提供坚实的基础。
一、完善法律法规，加快政策落实
（一）运用制度法规播进政府购买服务的公平性
针对杭州市在政府购买服务过程中公共性水平偏低的问题，杭州市政府应进一步健全政府购买方面的法律制度，推动其契约化和制度化发展。一方面，政府官员要深入基层，搜集相关的信息，了解社会各阶层对公共服务的需求，以便在法律内容中能够明确社会组织提供公共服务的范围、数量及购买方式。另一方面，各级政府购买社会组织服务要严格管理政府预算，明确政府购买社会组织服务的项目，建立购买社会组织服务专项资金，确保资金的专款专用。同时，政府购买社会组织服务也应该采用公开、公平、公正的招标方式，防止政府官员的寻租行为，使政府向社会组织购买公共服务的相关活动在一定的规则下进行有序运作，避免社会组织间恶性竞争。
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第五章结语与展望
本文以多中心治理理论为基本分析框架，辅之以委托代理理论，以杭州市社会组织为研究对象，通过实证调研分析及专家座谈会，从政府、社会组织、公众三个层面分析了杭州市社会组织发展的现状和问题。杭州市社会组织发展的总体特征可描述为：
从政府层面看，第一，杭州市目前已出台了社会组织相应的政策法规，但立法层次还比较低，法律法规不完善。目前的行政法规主要是程序性内容为主，实体性规定不多，应尽早通过地方立法，加快立法层次提升；第二，社会组织发展整体规划还不够清晰，没有形成可持续的基本公共服务购买路径，导致政府与社会组织互动处于初级阶段，应建立未来杭州市政府与社会组织合作中长期规划；第三，杭州市政府重视社会组织公益创投项目以及政府购买项目的前期文本设计，缺乏对项目进程和绩效的监督，应进一步完善来自政府、第三方机构、公众的监督机制；第四，政府与社会组织合作的直接性服务项目居多，缺乏社会组织直接参与政府决策，应进一步拓展社会组织参与的多元化渠道。
从社会组织层面看，一是杭州市社会支持系统较好，组织成员认可度高。这与社会组织成员受教育程度高，杭州市高校资源丰富关系密切，组织内部氛围良好使得社会组织有更好的成长空间。二是杭州市社会组织处于初级发展阶段。大多组织规模小，专职人员少，专业化服务程度低，品牌类社会组织发展不成熟。三是社会组织机构的相对独立性亟需进一步加强。在办公场所、人员、资金以及活动方面勾画好与政府清晰的边界，并进一步探索社会化操作项目，通过企业投入、服务对象收费等方式拓宽资金来源渠道。四是内部治理机制有待完善。注重党的引领、决策的民主性、财务的规范性、监督的科学性等问题。五是专职人员流动率大，需要从物质和精神层面双重激发从业人员的积极性。
参考文献（略）