行政管理视角下谈论英国政府绩效管理改革及其价值启示

本文是一篇行政管理论文，本文研究英国政府绩效管理改革可为政府绩效管理研究提供新视角，进而探讨我国公共部门绩效管理现状，构建适合我国公共部门战略和特征的绩效管理体系，对于提高公共部门绩效、构建服务型政府、贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，具有理论指导价值。

1 绪论

1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
20 世纪 70 年代以来，西方各国普遍出现经济萧条、生产力衰退的现象，公共财政赤字越发严重。传统的韦伯式官僚政治体制早已不适用于当时的政府，导致其机构臃肿、效率低下、资源严重浪费。政府面临着严重的财政危机、管理危机和信任危机。在多重危机的各方压力下，西方发达国家于 70 年代末期，陆续掀起了一股大规模的、名为“新公共管理运动”（New Public Management）的行政改革浪潮。传统的行政模式面临着极大的挑战，成为西方各国行政改革的主要对象。这场改革运动的内容十分丰富——从英国的“雷纳评审”、“部长管理信息系统”、“财务管理新方案”、“‘下一步’行动方案”、“公民宪章运动”、“竞争求质量运动”和“‘最佳价值’模式”等，到美国的“一揽子计划”，《政府绩效与结果法案》的颁布等等。尽管各国行政改革运动的形式多种多样，但所有的形式只包含一个宗旨，即提高政府绩效。在这一系列的行政改革过程中，传统的公共组织管理模式发生了非常大的变化，公共选择以及新管理主义思想作为一种思潮以全新的面貌开始注入到公共管理领域；绩效管理作为一种改进政府绩效的管理实用工具，逐渐在公共管理的实践中得到普遍应用，并取得了显著的成效。政府绩效管理运用科学的方法、标准和程序，对政府部门的业绩、成就和实际工作做出准确的评价，具有检验和测评政府部门绩效现状、有效改善困扰各国政府的行政效率低和资源浪费高等问题、进而提高政府绩效的作用。绩效评估强调政府行政的效率和效果之间的关系，这样有助于在控制成本过程中提高投入的效益；评估结果的有效利用能诊断政府的问题所在；“顾客导向”、“公民参与”的评估价值取向，可以增强政府与公众之间的信息交流，提高公共服务的质量。因此，当政府绩效管理和评估实践在许多国家公共管理中得到普遍应用时，西方学者惊呼“评估国”的时代已经到来。专栏作者 Peter Hennessy 对此感叹道：“我们已经生活在这样一个时代：理性思辨不再受尊崇，信服才是一切。”“你知道这个国家的社会科学家是什么样子：一个东西若不能被测定，那它就不存在。”
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1.2 国内外研究现状述评
1.2.1 国内研究现状
我国的政府绩效管理的实践始于改革开放之时，是行政改革中的一个重要组成部分。我国学者对政府绩效管理的研究，主要集中在以下几个方面：
（1）绩效管理的相关内涵。
来自许多领域的学者从各种不同的研究视角出发，观察和思考西方蓬勃发展的公共部门绩效管理和评价运动，将其成功的绩效管理理念和实践经验介绍到我国。如周志忍、王庆兵和卓越对英国公共部门绩效评价和实践的研究。吴志华、刘靖华和宋世明对美国公共部门绩效管理实践的研究；薛凯对新西兰公共部门绩效管理实践的介绍和分析等。1999 年初，中国行政管理学会与有关部门成立联合课题组，对公共部门绩效评价的国际实践特点及其特点和发展趋势进行了专题研究，将我国各地在绩效评价方面的探索归纳为目标责任制、社会服务承诺制、效能监督和效能建设四种形式，并对其进行了详细的介绍和比较分析。
胡税根在专著《公共部门绩效管理：迎接效能革命的挑战》中把绩效管理的各个环节划分为：“公共部门绩效管理的基础、指标、开发、实施与运作、绩效管理与激励机制，公共部门绩效评估以及公共绩效管理的实践”。
卓越将政府绩效分为“经济绩效、政治绩效、社会绩效”，分析了绩效评估“主要包含经济评估、效率评估、效益评估三方面内容”。卓越于 2006 年出版的专著《政府绩效管理导论》是把绩效管理分为九个方面进行论述，包括：“政府绩效目标、政府绩效信息、政府绩效预算、政府绩效合同、政府绩效程序、政府绩效规制、政府绩效审计、政府绩效评估、政府绩效申诉等相关内容”。2007年，卓越再次出版专著《政府绩效管理概论》，与上一本专著略有不同，这次没有介绍政府绩效信息和政府绩效程序，而是更改为“政府绩效流程和政府绩效控制”。
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2 英国政府绩效管理改革的背景及其主题内容

2.1 英国政府绩效管理改革的背景
“在 20 世纪 70 年代以前，英国的公共行政体制仍保持着传统行政模式的特征，政府内阁由议会中多数党成员组成，下议院和上议院决定国家的重大决策问题，常务次官统领政府各部及所有公务员，具体负责政策的执行。”当时的英国政府实行传统的韦伯式官僚制，它的缺点随着社会和经济不断发展而开始显现：机构十分臃肿，对公务人员的追责也尤为困难。在 70 年代后期，财政危机，管理危机与信用危机严重困扰着英国政府。同时，信奉着市场调节作用、主张减少政府干预、积极借鉴企业等私营部门的管理哲学和方法、用企业家精神重塑政府的新右派体系应运而生。1979 年，保守党在竞选中获胜。撒切尔夫人作为新右派的代表，自然认为私营部门的管理哲学和管理方法是改革和摆脱危机的捷径。所以在她上台之初，便尝试将这些管理经验和方法运用于政府管理之中。在这种背景下，绩效管理被视为一种能够有效提高政府绩效的手段，开始投入应用。
2.1.1 财务危机困扰着英国政府
第二次世界大战后，英国的经济经历了间歇的胀缩。“每当英国经济出现一个较快的增长年份后，往往接着出现好几年的速度放慢，甚至下降，长期处于‘走走停停’的局面。”这种令人沮丧又不可避免的“走走停停综合症”使当时的英国每一届政府陷入困境。进入 20 世纪 70 年代，1973 年的石油危机甚至使英国经济由缓慢增长转入停滞状态。“在 1974 年、1975 年，英国经济增长率分别是-1.7%、-1.1%，而通货膨胀率分别为 16.0%、24.2%。”1976 年之后，尽管英国经济状况有所回升，但依然增长缓慢。据统计，1970 至 1979 年间，英国经济年平均增长率在主要发达国家中名列榜尾，仅为 2.2%，然而这段时间内的年平均通货膨胀率却高达 12.4%，在主要发达国家中最高。英国经济的低增长率和高通货膨胀率成为英国政府财源枯涸的主要原因，公共财政赤字情况越发严重，高失业率和未曾削减的高福利加重了政府的财务负担。此时的英国政府面临着严重的财政危机。为了摆脱这个困境，改革迫在眉睫。英国保守党在其竞选宣言中呼吁“减少浪费和提高政府效率”，表明了执政党政府为了减少浪费、保证资金的价值，以结果为导向，注重政府绩效的决心。1979 年，撒切尔夫人上台后，就积极倡导行政改革。她不仅极力鼓励私人资本投资、推行国家私有化、促进经济繁荣，还对行政管理中出现的浪费和低效问题进行大规模的整顿。撒切尔夫人非常欣赏企业组织的管理方式和手段，并积极借鉴这些组织的管理理论、经验和技术对政府部门管理加以改善。政府逐渐开始施行绩效评估来衡量和提高公共部门的绩效。这一系列的改革以雷纳评审为开端，撒切尔夫人任命 Mark Spencer连锁店的主管雷纳勋爵担任她的效率顾问，然后她在内阁办公室成立了一个负责对中央政府各部门的运作状况进行监督和综合分析的效率小组，以提高政府部门的经济调控水平和工作效率，杜绝浪费和效率低下。
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2.2 撒切尔夫人时期政府绩效管理改革的主题：效率逻辑
2.2.1 雷纳评审
雷纳评审又称“效率评审”。1979 年，撒切尔夫人推出了由雷纳担任总顾问的效率评审活动，在政府内阁中设立了对改革进行调研及推动的专项效率小组，全面地调查、分析、评估中央各部门的具体运作状况，草拟提高行政效率和部门经济的措施和策略。
雷纳评审是“解决问题为导向”的“经验式调查”，从工作任务、方式、程序等方面入手找出造成政府日常行政活动效率低下的因素，以提高政府工作效率并降低运行成本。雷纳评审通常分为以下几个步骤：评审对象的选择、质疑当前活动、发起辩论、在改革措施的实施上达成一致意见。
第一步，评审对象的选择。效率小组对各部门提供的评审名单进行审批，并派遣相应的评审人员对调查进行协助和指导。
第二步，质疑当前活动。质疑的内容包括，为何从事当前工作活动？为何采用当前模式从事该活动？如何才能在提高工作效率的同时又能有效降低运营成本？
第三步，发起辩论。效率小组将评审工作人员提供的建议性报告反馈给被调查单位，供调查单位进行辩论。
第四步，达成一致意见。被评审单位人员与评审工作人员进行全面详尽的讨论，最终在具体的改革措施方面达成一致意见。
雷纳评审的实施范围为政府内部，该评审活动对阻碍具体部门提高工作效率的因素提出了具体且完善的建议。雷纳评审并没有涉及以往管理模式的完善和改革，它只是针对政府内部调整和改进的手段和方法；它没有在法律层面上强制要求所有部门参加，而是自愿参与；它开发和引入了复杂的分析工具，并注重技术效率的使用。譬如，各种失误造成的经济损失由“失误计价法”来进行计算。
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3 英国政府绩效管理改革的贡献和不足 ............................27
3.1 英国政府绩效管理改革的贡献 ..........................27
3.2 英国政府绩效管理改革的不足 .......................29
4 英国政府绩效管理实践对我国政府改革的启示 ..................32
4.1 政府绩效管理改革需要有法律保障 ....................32
4.2 建立合理的绩效评估指标体系 .......................3
5 结论..............................41

4 英国政府绩效管理实践对我国政府改革的启示

4.1 政府绩效管理改革需要有法律保障
西方国家的法治传统源远流长。国家的法律制度已经比较完善，政府部门法治意识相对较高，在此大背景下，人们对法律的认可根深蒂固，这对于开展政府绩效管理改革和促进国家法制化建设都具有重要意义。“目前，我国行政体制改革正处于重要时刻，服务型政府建设正稳步推进，为积极推进以公共服务为主要内容的服务型政府绩效管理体制，必须加强服务型政府绩效管理的法制建设，毕竟法治制度下的服务型政府绩效管理才能真正实现促进社会进步的最本质要求。”效仿英国现行的法制化政府绩效管理，再结合我国政府绩效管理法制建设的基本国情以及存在的问题进行分析，加强政府绩效管理法制建设可以从以下几个方面入手：
（1）优化评估导向，健全科学合理的政府绩效评估体系
依法规范政府绩效管理的优势就在于，“法律是一种强制性的约束力，它稳定、严谨、强制，长期受官本位思想影响的政府各部门及工作人员只有在面对法律时，才会规范和约束自己的行为”。依法规范政府绩效评估，最明显的作用在于能指导政府部门绩效评估工作的开展，促使政府职能的充分发挥，最终引导政府绩效评估合理进行，使其真正有法可依、有法可循。如何制定一套科学合理的绩效评估制度体系，怎样的评估制度方可称为科学合理，这是政府绩效评估必须走法制化道路的前提。从掌握本部门平均绩效基本出发，正视本部门运作特点，建立一个各方面条件都于实际需求相符合的绩效评估体系，充分发挥该体系实际应有的作用。
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5 结论

参考文献（略）