城乡一体化发展中的义务教育行政管理问题研究——对河南省嵩县的考察分析

本文是一篇行政管理论文，笔者结合公共产品服务均等化、义务教育均等化、城乡一体化等理论以及实践经验从构建多元主体共同参与教育资金筹集模式，优化教育资金使用方式；提髙乡村教师生活补助金额和乡村学校高级职称教师的比例；按照人口密度科学确立学校布局半径等方面提出了走出困境的策略，希望能对推动我国教育全面协调可持续发展做出贡献，加快城乡一体化建设进程。

第一章绪论

第一节问题的提出
一、研究背景
随着城市化进程的加快，越来越多的农村人口进城务工，把孩子也带到城里接受更好的教育，这样就加速了农村小学的凋零。同时，受到传统的教育教学观念、教学环境、生活便利程度等因素影响，很多教师都倾向于向城镇集聚，这些无疑给农村教育的发展带来了极大的冲击。生源少，办学条件差，师资力量匮乏，是当前贫困地区乡村义务教育发展面临的最大难题，也是实现全国义务教育基本均衡目标的最大障碍因素。推动全国义务教育基本均等，不仅关乎全面建成小康社会的伟大目标也关乎城乡一体化发展进程。因此，推动义务教育均衡发展的研究是全面建成小康社会以及城乡一体化发展研究的重要问题。
全国义务教育基本均等是实现全面建成康社会目标的必经之路，也是推进城乡一体化的必经之路。义务教育不均等既有历史原因也有现实的原因。国家为缩小城乡义务教育差距，实现义务教育均等化的步伐从未停止过。2003年，国家出台了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，指出要健全家庭经济困难学生就学制度，争取到2007年全国义务教育阶段家庭经济困难的学生都能享受到“两免一补”政策。两免一补政策的实施解决了不少家庭经济困难的学生的上学问题。2011年，国家在基本普及九年义务教育，基本扫除文盲的基础上又出台了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，为提高基础教育的水平，均衡义务教育发展提供了新的指南。2016作为“十三五规划”的开局之年，进入到全面建设小康社会的决胜阶段，国家针对新时期出现的影响义务教育均衡发展问题又印发了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，要求按照全面建成小康社会目标，加快缩小城乡教育差距，促进教育公平，统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展。这标志着，我国政府在推动城乡义务教育均等化这个过程中又迈出了重要的一步。
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第二节国内外研究现状
一、国外相关研究综述
（一）国外关于教育均等化的理论研究
国外关于城乡教育一体化的研究较少，主要是从教育公平的视角研究城乡义务教育，教育均等化相关理论的探讨始于20世纪60年代，不同学着从不同的角度加以分析。其中具有代表性的人物有詹姆斯科尔曼、约翰罗尔斯、托尔斯顿胡森等。
美国著名的社会学家科尔曼作为早期教育公平研究的代表人物，他在1966年发表的《教育机会均等》报告（又称“科尔曼报告”），对西方教育公平的研究产生的深刻的影响，因此，对教育机会均等的研究曾一度作为西方教育公平研究的主要内容。科尔曼结合当时不同社会发展阶段的特点对“教育机会均等”的观点进行了深刻的剖析。第一阶段19世纪：入学机会与条件相等；第二阶段20世纪初：根据学生不同的职业前景差异化授课，实现过程均等；第三阶段20世纪50年代：教育结果的均等；第四阶段20世纪60年代：注重对教育输入各种资源的均等。在他看来不同的历史发展阶段对教育公平有不同的理念诉求，教育公平所强调的重点应该随着社会发展需求的不断变化而不断改进与完善。
美国哈佛教授约翰罗尔斯的《正义论》一书自1971问世后，对西方各国的政治产生了重要影响，因此他的正义原则也被广泛的运用在教育公平的研究中。罗尔斯的正义原则主要包括两个原则：自由原则与平等原则。自由原则指每个人都享有平等的自由权并且这种自由权与他人在相同体系下享有的各项自由权相容。平等原则又包括机会平等原则与差异原则。罗尔斯的正义原则对教育公平的启示要求所有受教育者都享有公平的受教育机会，得到公平的教育内容，并且对有自然禀赋或社会禀赋劣势的人进行补偿，以促进人们在受教育起点上的公平，从而最大限度的促进教育公平。
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第二章义务教育均等化相关理论概述

第一节公共产品与公共产品均等化
一、公共产品的概念与特征
（一）公共产品概念的探寻
人们对公共产品的研究肇始于公共性问题的探讨。最早对该问题探宄的是大卫休谟，他在《人性论》一书中探讨政府起源的过程中，有力证明了，某些对每个人都有好处的事情，需要通过集体行动来完成。之后亚当斯密在《国民财富的原因和性质的研究》中对把政府职责的区分为国防、司法、公共工程和机构，这实际上是对公共产品做了一个初步的分类。继亚当斯密之后，约翰穆勒在《政治经济学原理》中指出：“政府的必要职能比大多数人想象中的多得多。”在亚当斯密的基础上对政府的职能加以补充，如：道路建设，铸造货币、提供初等教育等均有待政府履行的职能。这也是目前我们研宄的公共产品的。但是，大卫休谟、亚当斯密、约翰穆勒对公共产品的探索只能作为公共产品理论的渊源，而真正的公共产品理论则是由奥意财政学派、瑞典学派和庇古功共同完成的。奥意财政学派的突出贡献是将边际效用理论引入到财政领域，瑞典学派代表人威克赛尔和林达尔在此基础上讲公共财政学向边际主义方向推进了一大步。庇古则以外溢性概念为中心来区分社会净产品和个人净产品，从而提出了外溢性理论。然而从大卫休谟到庇古等诸位学着并没有对公共产品的概念做明确的界定，公共产品概念的创始人是萨缪尔森，之后马斯格雷夫、威尔逊、奥斯特罗姆夫妇、和萨瓦兹、奧尔森、史卓顿和奥查德等学着对公共产品的概念都加以界定和补充。
萨缪尔森在《公共支出的纯理论》一文中率先对公共产品给出了定义，在他看来，所谓公共产品就是“每个人对这种产品的消费，都不能影响其他任何人对该产品的消费。”显然他是从公共产品的非竞争性属性来区分公共产品的。但是仅从公共产品的非竞争性来界定公共产品的概念未免显得太狭隘，因此，后来他又在与诺德豪斯合著的《经济学》中对公共产品的概念加以完善，在第12版中他指出：公共产品与纯粹的私人产品的效益不同，来自公共物品的效益涉及对一个人以上的不可分割的外部效益；在第16版中又进一步指出：公共物品是指那种无论个人是否愿意购买，都对使整个社会成员获得效益的产品。
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第二节义务教育与义务教育均等化
一、义务教育的内涵
义务教育也叫基础教育，目前对于基础教育的规定主要是依据1977年联合国教科文组织在内罗毕召开的“高级教育计划官员讨论会”上对基础教育概念的说明。会议对“基础教育”的解释如下：基础教育是向每个人提供的，并为一切人所共有的最低限度的知识、观点、社会准则和经验的教育。根据联合国教科文组织对基础教育的解释：基础教育包括学前教育，小学教育，中学教育（初中、高中）。西方一些发达国家，例如：英国，德国，日本，法国的义务教育已经从学前教育延伸到高中阶段的教育。但是根据我国1986年颁布的《义务教育法》的规定，我国的义务教育是涵盖小学教育和初中教育的9年制的义务教育。这与我国的基本国情是分不开的，我国人口基数大，又是一个发展中国家。但在大方向上，上我国的义务教育理念与联合国的看法是一致的，因为我国部分相对发达的城市已经将义务教育由最初的小学，初中，延伸到高中阶段，学前教育的普及只是一个时间问题。需要强调的是，笔者研究的义务教育范围是全国范围内的小学和初中阶段的教育。
根据《中华人民共和国义务教育法》第五条规定：“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。条件不具备的地区，可以推迟到七周岁入学。”第十条规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费。国家设立助学金，帮助贫困学生就学。”根据法律的规定我们可以看出义务教育具有，强制性，普及型，福利性的特点。首先，强制性是指义务教育是法律要求每一个适龄公民都必须接受的教育，具有强迫性，不接受就代表公民没有履行法律规定的义务；其次，普及型是指义务教育不是针对的某一地区的某一部分公民，或者某一特定种族的公民，他涵盖的范围是全国性的，多民族的；最后，福利性是指义务教育的费用是由国家支付的，公民个人免费享有。从本质上讲义务教育是国家以法律形式规范的要求全体公民必需参与的免费性教育。
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第三章嵩县城乡义务教育情况考察分析.............20
第一节嵩县教育基本情况..............20
一、嵩县教育概况............20
二、在推进义务教育发展中取得的成就.............22
第四章城乡一体化理念下义务教育走出困境的对策...........44
第一节构建多元主体共同参与教育资金筹集模式................45
―、强化以政府为主的资金筹集模式..........45
二、拓宽非营利组织与私人的志愿投资模式.........46
第五章研究结论............51

第四章城乡一体化理念下义务教育走出困境的对策

第一节构建多元主体共同参与教育资金筹集模式
现代信息社会背景下，社会问题的治理已经不单单是政府一个人是事，因为社会问题涉及到每一个公民的切身利益，建立以政府主导，企业组织、非政府组织、社区以及公众个人共同参与的治理组织，不仅能够提高解决问题的效率，各个主体之间也能更好的牵制，监督彼此的行为从而实现社会效益的最大化。城乡义务教育发展问题作为重要的社会问题之一，也可以发挥多元主体共同治理的优势。目前困扰城乡教育差距的主要原因之一是教育资金短缺的问题，因此笔者认为可以通过构建多元主体共同参与教育资金筹集模式，来拓宽教育资金的筹集渠道，从而增加教育资金投入，为城乡教育一体化发展做好物质保障。

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第五章研究结论
义务教育在享受城乡一体化发展带来的福利的同时，也面临着很多新的挑战，这些新挑战是我们在推进城乡一体化发展中必须解决的问题，也是全面建成小康社会必须解决的问题。因此，必须认识到义务教育全面协调可持续发展与全面建成小康社会以及顺利推进城乡一体化发展之间的重要关系。在政府和社会各界的努力下，目前我国义务教育发展水平已经到了全国基本均衡的决胜阶段，部分东部经济相对发达地区已经达到全国基本均衡的标准，但中西部一些经济水平相对落后的偏远山区县距全国基本均衡的标准还有一点距离，这些地区的义务教育水平一直是影响我国义务教育基本均衡的主要障碍，因此在推进全国义务教育基本均衡的决胜阶段，只有清扫了这些障碍，全国义务教育基本均衡的目标才能顺利达成，才能实现全面建成小康社会的目标，才能加快城乡一体化进程。
本文以公共管理学，公共经济学，社会学理论等作为指导，借助实证案例，通过梳理义务教育发展相关理论概念，分析城乡一体化发展中存在的义务教育问题。通过实地的调查研究，收集整理相关调研数据，阐述嵩县义务教育发展的现状，并从城乡间师资力量不均衡，办学条件差异悬殊以及城乡困境同时存在三个方面来论证嵩县城乡义务教育发展困境。另外从城市化发展对教育资源流向的冲击，教育经费投资不足和划拨方式问题共存，政府重点扶优教育投资理念影响了乡村教育的发展，城乡二元家庭背景拉大了城乡义务教育差距的影响四个方面分析了制约城乡义务教育发展的因素。最后结合相关理论与实践针对制约城乡义务教育发展的因素，从强化以政府为主导的教育资金筹模式，拓宽非营利组织与私人志愿投资模式，改善教育经费划拨方式，注重城乡硬件设施投资均等化，提高乡村教师生活补助金额和乡村学校高级职称教师的比例，按照人口密度确立学校布局半径等方面提出走出困境的策略。
参考文献（略）