行政管理视角下地方财政压力、土地财政与“房价棘轮效应”及其调控策略研究

本文是一篇行政管理论文，本文以分样本回归检验了地方财政压力、土地财政对房价的作用在我国东、中、西部地区所显示出的差异性。研究结果表明：东部地区地方政府承受的财政压力相对轻微，但地方财政压力对房价的直接作用与通过土地财政对房价的间接作用却较为显著。

第一章 绪论

第一节 研究背景与意义
一、研究背景
纵观 1999——2015 年中国商品房价格走势，我国住房市场化改革以来，全国整体房价处于上升趋势，中央政府与地方政府的房价调控政策陆续出台。我国房地产于 2003 年开始进入牛市，国家经济出现过热的风险，中国人民银行下发《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，首次针对中国房地产行业投资过快增长提出了抑制性政策；2005——2006 年，北京、上海、浙江、海南、广东、福建、江苏等省（市）房价猛增，国务院先后出台“国八条”、“国六条”等政策，调控房价平稳过渡；2008 年，因国际金融危机的波及，房价涨幅有所放缓，出现短暂性低迷，国务院放松此前的房地产调控政策；2009——2011 年，房价迅速反弹，房价增长率要远超居民可支配收入增长率（Li 和 Song，2016）①，国务院相继发布“国四条”、“新国十条”、“新国八条”继续打压房价。面对不断高企的房价，中央政府与地方政府出台诸多房地产市场调控政策，但无论是以利率、投资为切入点，分流社会资本，避免社会资本过分集中于房地产行业，还是立足于宏观经济背景下“因城而异”的调控，都未能达到有效调控目的。调控政策实施后，房价在短暂的收敛后又迅猛回升，有愈调愈高之势，究其原因，在于调控政策没有直指房价上涨的制度性原因。
分税制改革后，地方财政压力逐渐增大，地方政府亟需寻找财政增收的新途径。由于土地财政与房地产相关税逐渐成为县（市）级地方政府持续稳定的财政收入来源和主体税种，因此维持土地财政规模与房地产市场繁荣成为缓解地方财政压力的主要途径。长期以来，我国学者对房价上涨原因的探讨主要围绕着土地财政、收入水平、房价预期等因素，虽然做出了诸多具有理论与实践意义的贡献，但其忽略了与土地财政关系密切的地方财政压力对房价是否产生影响。由 1999——2014 年地方财政压力与房价趋势图（图 1）可见，地方财政压力与房价在整体上均处于上升趋势，但地方财政压力在整体上升趋势中有局部下降，此时房价依旧上涨。这一现象类似于经济学家杜森贝里所提出的棘轮效应，即消费水平会随着收入水平的上升而上升，却不易随之下降而下降。在此将棘轮效应运用到房价层面，是指我国房价出现“久调不下”，只涨不跌或者大涨小跌的不可逆性情况（王斌和高波，2011）。

..........................

第二节 文献综述
房价一直以来都是一项关乎国计民生的焦点问题，政府的调控至今未能使高速上涨的房价达到一个合理水平，本文认为其原因在于没有发现致使房价棘轮式上涨的深层制度性原因。地方财政压力与土地财政是分析当前房价棘轮效应的重要突破点，并且房价的影响因素以及影响因素的影响力大小具有空间差异性。与本文相关的既有文献涉及以下三个方面。
（一）地方财政压力对土地财政作用的内在逻辑
分税制改革之前，地方财政收入在总财政收入中的比重接近 80%，地方财政支出在总财政支出的比重为 52.6%，分税制改革后，地方财政收入和支出的比重分别下降到 45%和上升到 76.9%。同时，一些本应由中央或上级政府承担的责任却层层施加给了基层政府，财权上移、事权留置与下放，使得央地财政的自给率发生了颠覆性的变化，基层政府出现严重的财政缺口。作为自负盈亏的地方政府必然要寻找摆脱财政困境的渠道，因此“卖地”、“土地财政”、“第二财政”等词汇高频率地出现在人们的视野。Wind 数据显示，我国的土地出让收入在自 1995 年——2015年期间，由 400 多亿元猛增到 4.62 万亿元，增长了 100 倍有余；我国的土地融资规模在 2015 年达到 3.68 亿，其数量规模相当于当年地方债务总和的 20%。从 2015年各省的土地财政状况来看，我国 50 个大城市土地出让收入 1.77 万亿元，其中90%的城市土地出让金超过百亿元。面对如此庞大的土地财收规模，有学者认为是分税制所带来的地方财政压力迫使地方以卖地的方式维持政府财政正常运转。
1.地方财政压力对土地财政的影响
主流观点认为，财政压力是导致土地财政盛行的原因之一（王根贤，2013；孙秀林和周飞舟，2013；张丽华等，2010）③。早在孔善广（2007）④探讨地方政府权力不平衡时，就已经提及过地方政府为弥补财政缺口而致力于发展土地财政之说,但当时并未对土地财政产生的原因进行深入分析。近几年，在土地财政因财政压力而产生的这一主流观点的基础上，学者们从不同的视角对财政压力和土地财政进行了更为细致的分析。王克强等（2012）⑤基于 Bergstrom 和 Goodman（1973）⑥的地方财政收入模型构建出符合中国国情的地方土地财政增长影响因素模型，并通过动态效应模型和阈值效应模型对所假设的增长因素进行估计，发现地方财政压力越大，土地财政规模也大，中央的转移支付可以缓解财政压力对土地财政规模的影响，但不同的地区之间存在差异，对于发达地区，转移支付的缓解并作用不显著。夏依，郭传辉（2012）⑦以江苏省 12 个地级市为例，探讨了分税制改革带来的地方财政压力、地方竞争机制与土地出让制度对土地财政的影响，结果表明财政分权引致的财政压力对土地财政产生正向影响，这种影响比竞争压力对土地财政的影响明显，而且具有一定地区差异。通过对 2001——2012 年土地财政发展情况的分析，黄国龙、蔡佳红（2013）⑧认为，规模庞大的土地财政收入对财政压力不堪重负的地方政府来说，发挥的作用不言而喻。除此之外，土地产权制度的缺陷使得地方政府以地生财有漏洞可循，地方政府虽然依靠土地收入暂时缓解了财政压力，但这一行为也带来了地方财政风险加剧、耕地流失等消极影响。
.........................

第二章 地方财政压力、土地财政对房价棘轮效应的影响机制

第一节 理论分析与模型
一、公共选择理论视角下的地方政府行为
公共选择理论将经济学与政治学相结合，以经济人作为基本前提假设，将政府拟作一个经济人。经济人假设认为个人的行为动机来源于对经济利益的追求，一切行为以自身的利益最大化为目标。公共选择理论中地方政府的经济人属性是指将地方政府作为一个经济人，对于地方政府而言，地方财政收入是其追求的利益。为获得地方财政收入的最大化所做出的行为是地方政府经济人属性的一个表现，而这些行为直接或间接的促成了土地财政规模的扩大和房价的上涨。
房地产相关收入和土地财政收入是政府财政收入的重要来源。2016 年我国税收收入 130354 亿元，其中土地和房地产相关税收有 15018 亿元，占总税收收入的11.52%。土地财政收入自 1999 年——2011 年增长了 60 倍，作为地方政府的预算外收入，为弥补地方财政收支缺口做出了主要贡献。地方政府为维持或扩大其在土地财政和房地产上的利益，有强烈的动机去推动房价持续上涨，即对于理性的地方政府来讲，地方财政压力与利益驱动使得扩张土地财政规模和推高房价成为地方政府的“最优”选择。如果房价无法维持原有的价格甚至跌幅较大，则会导致该辖区的房产市场萧条，房产规模萎缩，土地需求量减少，从而降低了土地出让金和房地产相关产税收收益；如果能维持房价甚至推动房价持续上升，则房地产市场繁荣，房地产的投资流入增加，土地需求量增加，土地成交价格也会水涨船高，进而增加了地方政府的土地出让金和房地产相关税收收入。因而，财政压力使得理性的地方政府有维持房价稳定或推动房价持续上涨的动力，这就导致了房价出现只升不降的棘轮效应。
...........................

第二节 地方财政压力、土地财政对房价作用的一般性作用机理
1994 年分税制改革之后，中央政府将财权上收，地方政府所承担的事权却没有相应的改变，权力不匹配使得地方政府出现收不抵支的情况（梁若冰，2010；宫汝凯，2012；2015）。本由中央承担的部分事权被逐层地推给地方政府，地方财政捉襟见肘，承受巨大的财政压力。为弥补财权与事权的不对等造成的地方财政压力，地方政府不得不努力寻求预算外资金的增收，增加土地出让收入和扩大房产税收来源成为地方政府的主要生财之道（吕炜、高帅雄，2016）。本文认为地方财政压力对房价的影响存在直接作用路径与间接作用路径。
一、地方财政压力对房价直接作用的分析
直接作用路径是指“地方财政压力——房价”，即地方财政压力可以直接影响房价。目前地方政府出现财政压力的原因主要源于两方面。一方面是我国经济的下行，查阅我国 2006——2015 年近 10 年的经济数据，GDP 从 219438 亿元人民币逐年增长到 689052 亿元人民币，十年间中国的 GDP 虽整体提高了 214%。但增长率却呈现逐年下降的趋势，这被很多学者认为是中国经济开始下行到达 L 型底部的证据。经济的波动必然会对财政造成影响，例如 2017 年一季度的全国一般公共预算收入 44366 亿元，全国一般公共预算支出 45917 亿元，出现 1551 亿元财政赤字，第一季度出现财政赤字的情况在近 20 年首次出现，全国层面所承担的财政压力之大不言而喻。
另一方面源于分税制带来的财权与事权不对等。分税制之后，在财权方面央地财税收入变化有以下两点：第一，中央税涉及的税种大、税源集中，方便征收。地方税所涉及的税种较小，税源比较分散，征收成本高、难度大，且缺少税额较高的主体税种。以国家统计局中 2015 年的财政数据为例，我国税收贡献最大的五大税种分别是增值税、企业所得税、营业税、进口货物增值税与消费税，分别在总税收收入中占据 24.9%、21.7%、15.5%、10%、8.4%。其中增值税、企业所得税为央地共享税，且中央政府所得比例远高于地方政府；在 2016 年 5 月，我国全面推开“营改增”试点之前，营业税为地方税，虽位列第三大税种，但增长动力不足，增速较慢，且地方税不含各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的营业税；进口货物增值税与消费税为中央税，占总税收收入的 18.4%。
.........................
第三章 地方财政压力、土地财政与房价棘轮效应的实证分析...............26
第一节 地方财政压力、土地财政与房价棘轮效应的全样本回归 .......... 26
第二节 地方财政压力、土地财政与房价棘轮效应的因果检验 ............ 34
第四章 政策建议与结论................44
第一节 政策建议 .................... 44
第二节 结论 ..................... 47

第三章 地方财政压力、土地财政与房价棘轮效应的实证分析

第一节 地方财政压力、土地财政与房价棘轮效应的全样本回归
根据已有文献的研究经验，利用全国数据为样本对地方财政压力、土地财政与房价之间的关系进行实证检验，以佐证上文的理论分析。
一、实证模型设定、变量选取与数据说明

........................

第四章 政策建议与结论

第一节 政策建议
近年来，房地产市场的火爆，房价的飙升，使得如何调控房价成为社会各界关注的热点问题。根据上文的理论分析与实证检验结果可知：在全国层面上，地方财政压力对房价有提升的作用。深究其作用路径可以发现，地方财政压力不但能够直接作用于房价，还能够通过土地财政间接作用于房价。在地方层面上，东部地区地方政府承受的财政压力相对轻微，但地方财政压力对房价的直接作用与通过土地财政对房价的间接作用却较为显著。西部地区地方政府承受的财政压力相对沉重，但其对房价的直接作用与通过土地财政对房价的间接作用却较为微弱。中部地区所承担的地方财政压力大小及地方财政压力对房价的直接影响程度介于东部、西部两地区之间，地方财政压力通过土地财政对房价的间接影响则与东部地区不相上下。为遏制驱动房价棘轮效应的主要力量，基于地方财政压力对房价发生作用的全国整体形势，并结合在各地区的差异性特点，提出以下几点政策建议。
上文中已验证地方财政压力为影响房价的重要因素，财政压力的根源在于财税体制的不合理，因此在全国层面上必须改革与完善分税制。目前财税制度的弊端之一在于中央与地方政府的财权与事权呈现极大的不对称现象。随着改革的逐渐深入，地方政府尤其是基层政府一方面要满足日益增长的民众需求，不断增加公共产品数量与提高公共服务质量，另一方面要承担各项改革的成本。逐渐显现的财政重负迫使地方政府对土地财政与房地产相关税收的高度依赖，最终促成了房价的高企。适当的增加地方财政收入、开辟财政增收途径的紧迫性不言而喻，为有效缓解地方政府的财权事权不平衡，政府在进行税制改革与完善时可以参考以下几点建议：在财权方面，将部分对税收贡献较大的税种划为地方税或者央地共享税，或扩大央地共享税中的地方分享比例，使地方政府得到持续、基本的财政收入来源；在事权方面，可以将一些公共产品与服务的提供上移至中央，例如一些资金投入规模庞大的大型基础设施的建设，地方政府的财政收入有限，难免在这些大型公共产品或服务的提供上有心无力，将这部分事权转移至中央一方面可以保证公共产品或服务有效的提供，另一方面使地方政府有更多的财政资金用于发展地方经济。
参考文献（略）