我国地方政府购买居家养老服务研究 ——以河南省J市J区为例

一、绪论

（一）研究背景和意义
1、研究背景
目前，我国社会老龄化问题日益严重，速度加快、规模扩大，公民对老龄化问题的关注度也在日益增强，而这一行为也给当今社会带来了极为严峻的挑战，影响和意义也是极其深刻的。2010 年第六次全国人口普查显示，我国 60 岁及以上老龄人人口已经高达 1.78 亿，占我国总人口数量的 13.26%，这一结果也标志着我国已正式步入老龄社会。国务院在发布的《中国老龄事业发展“十二五”规划》明确指出：“十二五规划期间，从 2011 年到 2015 年，全国 60 岁以上老年人将由 1.78 亿人增长到 2.21 亿人，平均每年增加老年人 860 万；老年人人口比重将由 13.26%增加至 16%。” 伴随着老年人人口的持续不断增长，社会整体的养老负担不断加重，“银色浪潮”使得原本只由政府单方面为社会老龄群体提供养老服务的单一公共服务模式，已经不能够抵挡严峻的养老形势所带来的巨大压力。举步维艰，尤其是那些独居、空巢老龄人如何能够安享晚年，更好、更快、更有效地解决养老问题，亟待我国政府加速出谋划策，努力创新工作思路和方法。
我国现今的养老形势异常的严峻，在这样的形势下，一种新的养老方式逐渐进入我们的视线，大数据时代应运而生的居家养老服务模式。现今社会下不断加速的老龄化步伐，养老服务在提供和需求不均等下的巨大矛盾，在符合传统家庭环境下应运而生的居家养老模式，无一不在证明着，现在存在的看似多种多样的养老模式都有其自身不能弥补的不足之处，而居家养老无非是最为符合传统观念、适合我国基本国情、且成本较为低廉的一种养老方式，这种新型的养老模式能够调动全体民众发挥其自身的积极性来共同参与到养老服务中来，也展现了其自身所具有的专业性、社会性和极具个性多元性的服务形式，无不为现有养老模式的出口一次有意义的尝试，政府购买居家养老对于缓解社会经济压力和舆论压力，以及养老政策的不断修缮和推动带来了不可磨灭的作用，也是破解人口老龄化急速增长难题的有效途径，亦是今后我国政府进行养老服务体系政策建设的主要发展方向，更能够敦促政府和社会加强对居家养老和老龄化问题的关注和重视。
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（二）国内外研究现状
1、国外研究现状
国外发达国家相对于中国更早的进入了老龄社会，但是经过长期不断的实践已经形成了较为成熟和完善的不同模式的养老体系。居家养老最早是为了使老年人能够留在社区和家庭里，英国政府鼓励家庭照顾有养老需求的人所采取的一种政策形势。斯通最早提出老年人能够从家庭中获得大部分所需要的日常养老服务，但是居家养老不能够以牺牲配偶或者老年人子女的幸福指数、降低他们本身的生活质量为条件和代价，而要从经济逻辑的方向出发，发现其作为公共消费和善用社会资源的经济性得以发扬。西方国家最早推行居家养老模式并不是没有要求的，他们提倡一定要合理的结合“社区照顾”作为其补充的养老资源和方式方法。所以，由于社区养老的重要性，一段时间内，学界还大肆宣扬和推广社区助老养老服务，以期能为老年人群体提供更为全方位的贴心服务。
以哈耶克、弗里德曼为代表的新自由主义者极力主张在提供养老服务的同时要着重发挥市场机制的主要功能，极度不支持国家政府对其进行过度的干预和实施，在养老过程中看重于个人的选择自由和本着对自身负责的要求，以这两位学者为代表的新自由主义者也对慈善组织对福利的重要功能进行了强调。
20 世纪 70 年代中期，多元化供给主体的养老服务进入国外养老模式的选择范围，新右派思想代表着在新右派思想思潮的推动下，提出发展经济和社会福利的基础就是政府责任的最小化，市场自身的经营和竞争能够带给服务使用者更高的使用效率和更多的选择余地。
综上所述，国外的研究表明，西方国家在社会养老服务上，政府的改革从表面上看好似是政府的退位，但是，深入的观察不难发现，与此同时，伴随着政府角色的转变，更多的展现出的是“以人为本、以需求为向导”的理念深入人心，政府从各个方面满足老年人对家庭、社区养老的多样化需求，发展为最终的居家养老。进而在美国、日本、英国等发达国家，陆续形成了更为系统和完善的居家养老模式和体系。
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二、政府购买居家养老服务的概念、特征及必要性

（一）政府购买居家养老的基本概念
1、政府购买公共服务的涵义
关于公共服务的有关界定，各界学者对其解释众说纷纭。
近代以来，中外的许多学者都崇尚“主权论”，而 1912 年法国的学者莱昂·狄骥却做出了重大的创新，提出了与众不同的观点，即：公共服务理论。也是他明确的提出了公共服务的这个概念。在他的《公法的变迁》一书中，狄骥提出了针对“主权理论”尖锐的、甚至有些是不太理性的批评的言论，进而提出了新的解说来阐释他理解中的国家本质，“公共服务理论”就此提出。他在他的著作中表示，“国家就是政府为着公共利益而进行的公共服务的总和。”这也是支撑他整个“公共服务理论”的精髓之处。
美国学者公共行政研究院院士罗伯特·登哈特在他的著作《新公共服务：服务而不是掌舵》指出，政府原有主张的在经济自我利益的基础上形成的主导性的行政管理模式已经不能适用于现今，政府必须审时度势，必须将以民主、公民权为基础，以为公共利益服务为目标的新公共服务模式运用在政府管理上来。明确了政府的主要职能是为人民服务，而不是掌控权力；争取公共利益最大化是主要目标，而不再将其放置在可有可无的位置上；在思想上要有高度的战略性，行动上要有绝对的民主性；为公民提供满意的服务，责任并不是那么简单。
我国知名学者，国家行政学院社会与文化教研部副主任马庆珏也对公共服务有着他不同的理解，他认为“公共服务是政府在纯粹公共物品、混合性公共物品以及带有生产的弱竞争性和消费的若选择性物品的生产与供给中的职责。”
李军鹏教授也在他 2006 年出著的《公共服务型政府建设指南》一书中清晰的指出，“公共服务是政府为满足社会公共需求而为公民提供产品和服务的总称。公共服务是由以政府机关为主要的公共部门所生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品。”所以，借用此观点，我们可以明确公共服务的两个基本概念点：一个是能够满足社会的公共需要；另一个则是公民可以平等对此服务进行享受。
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（二）居家养老服务的基本特征
“居家养老”的主要存在形式就是“将家庭养老与社会养老有机结合起来，依托社区，以社区服务为保障，把社区养老服务延伸到家庭”。社区在整个服务过程中作为主要的服务主体，弥补了之前养老模式的各种不足，就服务发生场所的优势，和极高的社会接受度无不在说明着居家养老这种养老模式有着不可比拟的优势，大致可简要概括为三个方面：
1、整合资源 实现“六有”
在社区内开展居家养老服务，对其本身资源进行有效整合，发挥其自主性，加强政府对社区的合作和活动开展，能够在养老服务开展的同时，结合老年人群实际需求，提升养老服务的福利标准，满足了老年人长期的生活习惯和心理习惯，能够更好地实现胡锦涛总书记所提出的“六有”——“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有 所教、老有所乐”；
2、吸纳人员 缓解就业
在培训专业“为老”服务人员的时候，可以对社区本身无业或者择业群体进行吸纳，既可以为他们提供锻炼机会，也可以解决就业问题，培养“为老”队伍的专业性，缓解社会就业压力，促进服务业的蓬勃发展；
3、节约成本 避免浪费
社区居家养老也能借助社区原本居家养老设施，在政府购买公共服务后避免专业养老机构重建，节省人力、物力，节约服务成本，降低政府对养老机构设施建设的资金投入，合理使用现有设施，避免浪费。
总而言之，居家养老服务是应时代需求而出现的养老模式，具有信息网络覆盖充足、服务模式成本低、形式新、服务体系队伍稳定等现实优势，处处展示着这种新兴养老模式的无尽生命力和巨大的潜力。
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三、河南省 J 市 J 区政府购买居家养老服务的现状及存在的问题..............20
（一）河南省 J 市 J 区政府购买居家养老服务取得的成效.............20
1、结合本地养老实际 完善当地养老政策....................... 24
2、建立居家养老网络，完善信息化平台................. 25
四、河南省 J 市 J 区政府购买居家养老服务存在问题的原因分析...........27
（一）“中国传统”与“现代潮流”观念不合.......................27
1、“中国传统”养老模式深入人心................... 27
2、“现代潮流”带来潜移默化的观念转变.................. 27
五、完善地方政府购买居家养老服务的建议.................. 30
（一）积极推进居家养老服务业发展 加大政策扶持..................30
1、加大对老年特殊群体养老的保障和扶持.................... 30
2、完善养老机构设立许可与管理....................... 31

五、完善地方政府购买居家养老服务的建议

（一）积极推进居家养老服务业发展 加大政策扶持
完善政府购买公共服务制度，对居家养老提空可靠保障，有利于调动社会提供公共服务的积极性，公开、公平、公正也是地方政府在购买公共服务的同时也应该始终坚持的原则。地方政府更应该同中央保持高度一致，健全相关政策法规，保证政府购买居家养老信息公开透明“阳光化”。只有地方政府在购买居家养老服务时有条不紊制定政策、稳扎稳打，不断提升现有的养老服务能力，才可真正做到提升“为老”服务水平，提高执政能力和管理模式改革起到积极地推动作用。
1、加大对老年特殊群体养老的保障和扶持
财政部办公厅主任、新闻发言人欧文汉对在全国两会中解读了养老相关政策，提出要建立经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度，强调地方政府在购买养老服务的同时，要建立具有当地特色的、科学指导性、制度完善的政策法律法规体系，进而对当地政府购买居家养老服务等一系列行为进行约束。社区要以社区老年人日间照料中心为依托，采取政府购买服务、培育服务机构、招募企事业单位或个人服务商等方式，不断扩大居家养老服务组织规模。引导和鼓励社会中介组织、家政服务业等社会力量参与居家养老服务。
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六、结论
2014 年财政部、发展改革委员会、民政部、老龄工作委员会办公室联合发布《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，《通知》明确，到 2020 年，基本建立比较完善的政府购买养老服务制度，促进形成与经济社会发展相适应，高效合理的养老服务资源配置机制和供给机制，支持和参与养老服务的社会氛围更加浓厚，养老服务水平的质量显著提高，推动建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。
然而，现实问题是居家养老服务的项目较为宽泛，内容也相对较广，如果完全是由政府来负担整个社会的全部养老责任，太不现实，不仅浪费公共资源，也不利于提高养老服务效率。而居家养老服务能够提供日益增长的、多种多样的、不同需求的养老服务，却能够更好地满足这种社会需要。从国家政策支持及我国现阶段养老发展来看，我们感受到了更多的内涵意义：越来越多的党政领导亲力亲为的走到平凡老人的身边，切实的为身边的老年人送上党和政府的亲切关怀与温暖；越来越多的地方政府加快完善养老相关立法政策，为我国老年人权益的保护和民生的不断改善提供踏实可靠的保驾护航；越来越多的地方政府部门不断的将应对人口老龄化提上经济社会改革全局必须的日程，也能够提升政治高度，全盘谋划，高位助力，一切所作所为都在为我国实现老龄事业发展壮大的最优为目标不断的努力着；越来越多的敬老为老政策推陈出新，紧紧围绕老年人的现实需求，缓解了现今得养老压力，提高了老年人群生活质量，精准推动养老服务事业的不断发展，让我们身边的老年人都能感受到来自国家、社会、邻里社区给予的更多的满足感和温馨感，让家庭和个人都能更加深刻地感受中华传统文化的博大精深。孟子说“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”。政府鼓励社会力量参与到居家养老中来也是居家养老服务发展的必经之路，不仅可以提高政府本身的供给能力和供给水平，多元化的参与主体对于提高政府的执政能力也有着不可忽视的影响。
参考文献（略）